网约车新规的顺产与保育
2016年9月2日      ( 正文字号: )
文章标签:劳动法   民生热点   市场规制法
[ 导语 ]
经过不到一年的公共讨论,中国的网约车监管新规正式出台,并成为全球范围内第一部在国家层面规范网约车市场的立法。本文结合新规,分析网约车新规背后的认知进步和保育障碍以及新规的重点与难点。
[ 内容 ]

一、网约车新规的顺产

经过不到一年的公共讨论,中国的网约车监管新规正式出台,并成为全球范围内第一部在国家层面规范网约车市场的立法。虽然我国网约车新规的出台过程“一波三折”,但与网约车这一新兴经济形态在其它法域的法制境遇相比,中国的网约车新规可以称得上是“顺产”。与交通运输部于2015年底发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(《<暂行办法>征求意见稿》)相比,交通运输部等七部委于2016年7月底联合出台《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)在总体监管理念和具体监管政策上都发生了比较明显的变化。这些变化表明,立法者对网约车这一新型经济形态的组织原理有了更深刻的认识,并尝试在监管政策上作出积极的回应,以促进这一新兴城市交通运输业态的发展。当然,这也与网约车新规的健康“妊娠”过程有关,包括对地方实践经验的吸收,对学术研究成果包括《示范法》的参阅和对大众需求和意见的重视(关于立法过程的评论,见邓峰:《网约车新规带来的启示》,《财经》,2016年第57期)。


二、网约车新规背后的认知进步和保育障碍

网约车是网络平台和数据分析技术进步的产物,是一种介于“经典市场交易”和“科层式企业”之间的新型经济组织形态。这一形态在经济组织原理上与传统出租车行业之间存在重大差异。特别是,网络约租车平台解决了传统出租车业所面临的信息不充分问题,节省了系统管理成本,提高了出租车司机之间以及平台企业之间的市场竞争充分度,有助于动员闲散资源参与城市客运活动。更重要的是,与巡游出租车业相比,网约车业这一股市场力量具有强大的自我监管能力,在很大程度上能够通过自我规制来调控运力规模、市场价格和服务质量(见熊丙万:《专车拼车业管制新探》,《清华法学》2016年第2期)。这就意味着,网约车业需要一套区别于传统巡游出租车业的法律监管框架,使其自我监管能力得到释放,从而更好地增进社会大众的出行福利。

《<暂行办法>征求意见稿》从发布伊始就面临社会各界的普遍批评(出租车业除外),就是因为其试图用管理出租车业的老套路来监管新事物,过分依赖于准入监管,忽视网约车业的自律能力。例如,其在契约关系上禁止同一私家车主同时在两个约租车平台上提供服务并要求平台企业与私家车主一律签订劳动合同,在准入方式上侧重强调事前审批和发证管理,在准入数量上实行严格的政府管制,在价格形成机制上强调政府区别定价,在车辆退出机制上倾向于僵化的强制报废制度,等等。不少评论者曾将这一立法尝试与英国早期的机动车限速政策相对比(机动车不能跑得比马车快),认为是在开历史的倒车。

相较而言,正式出台的《暂行办法》则在不少关键问题上作出了较大幅度的调整,积极考虑网约车业的特殊性并尝试为其“量体裁衣”。不过,新规也在不少关键问题上仅作了原则性规定,将具体操作实施留待地方政府去探索解决。这样的立法模式一方面是必要的,毕竟不同地方的交通出行需求和供给状况不尽一致,事无巨细的中央立法可能成为掣肘地方的有益探索和尝试。但另一方面,这也是问题所在。在新规出台之前,我们看到,浙江义乌等一些地方政府率先在巡游出租车改革和网约车监管方面作出了有益改革试探。这不仅为中央政策的出台提供了经验和信心,而且也成为促进其他地方政府积极改革的一股无形竞争力量。

然而,需同时要认识到的是,网约车业的发展过程从一开始就注定了是一场与传统出租车业及利益相关者进行博弈的过程。交通运输部作为产业规划和监管部门,并不负责监管制度的具体实施,在利益关联上处于一个相对“超脱”的境界。但地方交通运输监管机构及其工作人员与交通运输产业之间存在不同程度的利益关联却是一个不争的事实。一些地方的交通运输主管部门甚至是出租车公司的直接或者间接投资人。这有可能致使新规在一些地方的具体实施中走样。

实际上,这方面的病灶在新规出台之前就已经出现。尽管中央政府和交通运输部曾在2016年初多次释放“善待网约车”的政策信号,但不少地方政府却采取了对网约车的“雷霆执法行动”。如后文将呈现的那样,这方面的担忧在新规满月之前就已经开始出现,面临保育风险。也有评论认为,网约车业与巡游出租车业之间的下半场博弈才刚刚开始(王军:《网约车合法?还要看下半场》,《经济观察报》2016年8月21日)。因为,在各个地方的巡游出租车业完成改革之前,网约车业的发展必然会面临相应的阻碍。这大抵也是为什么原本由交通运输部发布的针对整个出租车业的改革指导意见(《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》)(《指导意见(征求意见稿)》)最终改由国务院办公厅来发布(《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(《指导意见》),2016年7月26日)。希望藉此推动地方政府更积极地改革巡游出租车业,更友善地监管网络预约出租车业。

因此,我们在积极评价新规带来的观念改进和制度变化的同时,需要深刻地意识到制度细节特别是其实施状况的重要性。这里仅就几项代表性的制度安排予以说明。


三、网约车新规的重点与难点

一是关于网约车可以同时接入服务的平台数量,新规删除了此前关于网约车“不得同时接入两个或两个以上的网络服务平台”的规定。这意味着同一网约车车主可以同时接入多家平台,并根据不同平台提供的待遇安排挑选合作对象(或者干脆退出网约车市场)。乘客同样如此,可以同时注册多个约车平台并选择服务提供者。如果车主和乘客与平台之间既不存在长期的合同约束,也没有重大的财产租赁或使用关系,那么,车主和乘客则可以在在不同平台之间进行低成本甚至无成本的切换。再加上,特别是对大多数私家车主而言,网约车只是一种兼职工作或者某一段时间内的临时就业安排,其用于提供网约车服务的车辆也并非专门为客运购买。也就是说,人力和车辆的资产专用性都比较低,可以较为灵活的实现人力的职业转换和车辆的用途变更。这就意味着,车主和乘客对平台的自由选择权和灵活退出能力有助于激励平台合理设定与平台用户(包括车主和乘客)之间的权利义务关系,改进平台的服务水平,以应对其它平台的竞争压力或者平台用户的退出风险。

当然,如果平台业出现较高程度的经营者集中问题,且平台用户已经对平台形成了较强的职业依赖或者消费依赖,这方面的竞争激励效应就会相应递减。就当前的滴滴和优步合并案而言,从近期来看,平台用户对平台的依赖性并不明显。毕竟,平台上的全职私家车主的比例有限,且用户还有出租车、拼车等替代性出行方案。但从长期来看,这方面的依赖性有可能会不断增强。如果在“滴滴优步”之外并没有实际产生平台竞争对手的话(不会产生的可能原因很多),则当前很多人担忧的因垄断而产生的各种负面社会经济效应可能随之出现。这一十分复杂的理论和现实问题,正在考验学术同行和相应监管机构的判断能力和反垄断法执行智慧。毕竟,反垄断法是一把“双刃剑”,在对特定集中行为在排斥市场竞争、损害消费者福利等效果上形成较为确定的认识之前,轻易认定垄断可能反过来阻碍甚至扼杀那些有社会价值的商业发展计划。

二是关于网约车车主与平台公司之间的契约安排方式。《暂行办法》第18条要求平台公司“根据工作时长、服务频次等特点,与驾驶员签订多种形式的劳动合同或者协议,明确双方的权利和义务”。这一规定采取了类型区分技术,改变了此前要求一律签订劳动合同的作法,值得肯定。虽然要求平台公司与车主签订劳动合同的作法体现了立法上对私家车主的善意保护,但这既不一定符合私家车主的本意,也不符合网络平台经济的基本属性。对于那些将网约车业作为一种兼职工作或者临时性就业的车主来说,他们并不希望与平台公司之间形成稳定的劳动关系或者已经与其它用人单位之间形成了劳动关系。法律没有必要强制要求发生劳动关系。当然,对于那些以网约车业为业的私家车主来说,要求形成劳动关系是有助于劳工保护的。而且,笔者在对部分平台企业的调研中发现,平台企业也是愿意与全职车主签订劳动合同的。这不仅有助于形成一种稳定的工作关系,而且也不会给企业构成实质性的经济负担。毕竟,对全职车主来说,考虑到全职车主的客运收入,劳动合同法所要求的最低工作和社保基金要求并不高。

不过,从既有的学术讨论和实践调研来看,如何确定构成劳动关系的“工作时长和服务频次”将是未来实践面临的一个难题。毕竟,影响网约车车主的工作时间和服务频次的因素很多,与工厂制时代的劳动实践存在较大差异。在更广泛的意义上,既有的劳动法律制度和学说之所以在平台经济时代总显得捉襟见肘,很大程度上是因为,它们是工厂制时代遗留下来的产物,在基本观念和具体制度安排上都不是主动地适应新兴的平台经济形态,而是试图让新兴的经济形态去适应过去的智慧。其实,无论是在工厂制时代还是在今天,有一点是没有变化的,即对劳动者的保护,让劳动者劳有所得、伤有所治、险有所担、老有所养。但法律制度作为实现这些目标性追求的工具,其本身是想象和建构的产物。凡是有助于实现这些目标的制度安排,都应当予以考虑。无论是全职车主还是兼职车主,如果能够建立一套更为灵活有效的社保制度和损害风险分散制度,就没有必要回到那个工作场所、时间、程式甚至内容都较为固定的劳动合同法时代。关键在于,我们是否愿意发挥我们的制度想象力,努力去构想那些既能实现价值目标又能提高就业灵活度、降低社会交易成本的制度方案。

三是关于网约车的数量规模控制问题。城市出租车辆(包括巡游出租车和网约出租车)的运力规模不能过小,也不能过大。规模过小无法满足市民出行需求;而规模过大不仅会导致“无客可运”的“公地悲剧”,而且会无谓地挤占有限的城市公共道路资源、增加尾气排放(一种常见的误解认为,出租车运力过剩会阻碍发展公交。这一看法颠倒了基本的因果关系。更准确地认识是:如果公交足够发达和舒适了,大量乘客会自动选择公交。乘客对出租车的运力需求也会随之自动降低)。问题在于,出租车的运力规模应当通过何种机制来确定?受制于长期以来的管制思维积习,不少人理所当人地认为应通过政府计划来确定运力规模。交通运输部于2015年底发布的《指导意见(征求意见稿)》就试图沿用此前针对巡游出租车业的地方政府计划模式。

从最近二十多年来的实践状况来看,政府计划的运力规模具有浓厚的保守主义的倾向。这在北京等一线城市尤为明显,运力规模远不能满足乘客的实际需求。高峰期的超长侯时甚至无车可打已经成为了广大乘客的一块“心病”。导致保守计划的原因较为复杂,计划失误、饥饿营销甚至许可寻租都可能成为地方政府作出保守运力控制的原因。但可以确定的是,政府计划模式深刻地反映了监管部门长期以来对市场的不信任思维惯性,未曾主动地考虑和比较过市场的调节能力。

的确,全职出租司机在人力和车辆上的资产专用性程度较高,司机的职业转换成本和车辆的用途变更成本都较高。自由市场模式下可能出现一定程度的供给过剩,并引发出租客运市场的“公地悲剧”。但这种担忧不易被过度夸大。因为,出租车司机的日均营业额以及其反映的市场饱和度是一个较为容易获取的商业决策数据。出租车投资人盲目冒进进军出租车市场的概率不大。即便出现一定程度的供给过剩问题,我们至少不容易在“市场模式下的运力过剩”与“计划模式下的无车可打”这两种社会成本之间做出比较。毕竟,大众出行福利也是公共政策的核心目标。即便有政府来计划运力规模在全职出租车司机市场领域有一定的正当性,这种正当性在以兼职或者短期就业为主的网约车市场上将不复存在。政府计划的雄心将面临很大的实施难题,最终成为一场幻想。因为,非全职车主在工作时间上存在很高的不确定性。而运力规模的确定就意味着:即便有一部分登记注册的网约车司机选择休班并导致运力不足,尚未登记注册的司机也无法进入平台提供运营活动。与此相比,由网约车平台根据市场需求状况,通过补贴和优惠措施来实时调节运力规模是一个更经济的作法。

在这个意义上,国务院办公厅最终发布的《指导意见》强调从运力规模的地方政府计划模式“逐步实现市场调节”,是与网约车业乃至整个出租车业的市场运行原理相符合的。但如前文谈到的那样,这一新规尚未满月就面临保育障碍。例如,兰州市运管处于近日拟定并上报甘肃省交通委的《暂行办法实施细则》就作出了“每千人拥有3辆—4辆出租车”的运力规模计划。据报道,扣除既存的巡游出租车运力,留给网约车的运力规模相当有限(《兰州网约车细则,专家称与交通部冲突》,《南方都市报》2016年8月19日)。这不仅影响网约车业的健康发展,而且会阻碍巡游出租车业的市场化改革,违背了网约车新规的基本政策取向。

四是关于网约车价格的形成机制。《<暂行办法>征求意见稿》曾规定,“网络预约出租汽车运价实行政府指导价或市场调节价”。而新规第3条则强调,“网约车运价实行市场调节价,城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外”。这一重大变化强调发挥市场价格形成机制的主导性作用。要实行政府指导价的,政府需要就其“必要性”作出充分说明。实际上,《暂行办法》第21条已经就“何为必要”作出了明确的规定。根据该条,只有当出现“为排挤竞争对手或者独占市场,以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序,损害国家利益或者其他经营者合法权益等不正当价格行为”时,政府才有实行指导价的必要。这一点也与前文讨论的网约车市场垄断问题相关。

在一个理想的市场环境中,网约车平台能够根据订单数量和车辆供给情况来确定价格,并通过补贴和优惠政策来刺激车辆供给或消费需求,通常无需政府干预。即便出现以刺激消费、发展规模为目的的低于成本价销售,或者以节省平台运行成本为目的的涨价,也不宜随意进行价格干预。因为,低于成本价的销售策略往往是短期的,经过一段时间后会趋于理性价格,也就是目前很多乘客上不适应的价格上调现象。这类乘客要么是原本不具备支付出租车正常成本的能力,要么是因习惯了网约车发展初期的高额补贴或优惠甜头之后,对正常的涨价出现直觉性的抵触。更何况,如前文所述,网约车平台面临同业竞争和兼职车主退出平台的双重压力,因为过高提升价格的概率不大。当然,如果网约车的异常价格行为足有引发“妨碍市场公平竞争”或者“侵害乘客合法权益”的持续效应时,的确有实施政府指导价或者执行其它公平竞争法律的必要。

遗憾的是,兰州拟定的《暂行办法实施细则》以《暂行办法》第3条关于“按照高品质服务、差异化经营的原则,有序发展网约车”的规定为由,要求“网约车价格必须高于巡游车,以达到为乘客提供差异化服务的效果”。这是对新规所确定的价格形成机制的严重扭曲,违背了整个出租车行业的市场化改革方向。当然,这也与新规在寻求各方利益妥协、举棋不定中留下的“后遗症”不无关系。尽管“高品质服务、差异化经营原则”曾饱受知识界批评,但最终还是在《暂行办法》中残留了下来。

五是关于运营车辆的退出机制。私家车辆进入网约车市场之后的退出机制问题直接影响到车主加入平台的积极性和车辆资源供给的充分性。《暂行办法》第39条采用了“里程上限+运营年限”的双轨制,即“行驶里程达到60万千米时强制报废。行驶里程未达到60万千米但使用年限达到8年时,退出网约车经营”。这一规定解除了此前网约车车主对“8年后一律强制报废”的担忧。因为,大量网约车车主并不确定未来的运营时间,如果实际运营时间短也需要在8年后强制报废的话,进入网约车市场的成本就太高。新规化解了这一政策风险,有助于激励更多的私家车主加入平台。当然,如不少同行已经评论的那样,《暂行办法》强制要求私家网约车变更登记性质并申领《网络预约出租汽车运输证》,要求车主申领《网络预约出租汽车驾驶员证》,这将无谓地增加车主的市场进入成本(高秦伟、王静、张效羽、朱巍等同行已做大量评论)。在笔者看来,回顾网约车新政出台之前的执法情况,即便《暂行办法》作出了此种老套的“准入发证监管”规定,其一方面可能被那些政策开放的地区变通执行,另一方面面临其他地区的扭曲执行。兰州的《暂行办法实施细则》拟将“8年”缩水为“6年”就是一个例子。

除前述五点监管新政策所体现的变化之外,《暂行办法》还在监管模式上从单一的“准入监管”兼采“过程监管”的思路,强调建立和实施一套针对网约车平台和车主的信用评价、记录和约束机制,以此来激励网约车平台和车主切实提高客运服务质量。这也是值得赞许的变化。总而言之,顺产的网约车监管新规和出租车业改革方案选择了顺势而为的发展方向,承载了社会大众消费者和知识界的美好预期。但这一个美好的开始,需要社会各界的更多努力去保育才能够顺利成长。


作者:熊丙万 中国人民大学民商事法律研究中心副研究员

(本文原载于《中国经济报告》2016年第9期,略有改动)


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