负面清单管理模式的优越性
2016年11月2日      ( 正文字号: )
作者:王利明 中国人民大学 
[ 导语 ]
中国(上海)自由贸易试验区率先在外商投资的准入领域实行负面清单制度,将原来的正面清单管理模式转变成“非禁即入”的负面清单管理模式,中国(上海)自由贸易试验区在外商投资准入领域实行的负面清单制度,符合“法不禁止即自由”的法治理念,从而有利于充分发挥市场作用、降低经济运行成本,这是转变经济和社会治理模式的积极探索。
[ 内容 ]

负面清单又称为"否定清单"、"负面列表"、"否定列表",它是相对于正面清单而言的概念。它是指仅列举法律法规禁止的事项,对于列举以外的事项,法律法规不会进行干预,市场主体有行为的自由。负面清单符合"法不禁止即自由"的法治理念。在自贸区实行负面清单制度,已经形成了在全国范围内可复制、推广的管理模式。李克强总理近期指出,清单以外,一律不得实施行政审批,更不得违规新设审批事项,这实际上是在整个经济管理中认可了负面清单管理模式。与正面清单管理模式相比较,负面清单管理模式具有以下优越性:

第一,激活了市场主体的活力。在正面清单管理模式下,只有法律法规明确规定的事项,市场主体才有相应的行为自由。但社会经济生活纷繁复杂,法律列举的事项是极为有限的,大量的经济生活领域,法律法规都没有作出明确规定。例如,随着社会的发展,各种新的业态、新的领域不断出现,市场主体能否进入这些领域,必然成为法律调整的空白地带或称为"法律的沉默空间"。按照正面清单管理模式的相关原则,市场主体就无法进入这些领域或业态,这就严格限制了市场主体的经济活动自由。即便减少行政许可事项,行政机关也可能会在法律的空白领域设置大量变相许可,如核准、备案、达标、验收等,从而规避行政许可法定的相关原则,使得实践中各种不予备案、不予验收等措施仍然会通行无阻,限制市场主体的行为自由。这就导致如下结果:只要法律不明令禁止,行政机关都敢做;只要政府没有明确准许,市场主体都不能做。在负面清单管理模式下,只有法律法规明确禁止的领域,市场主体才无法进入,凡是清单没有列明的领域,市场主体均可以进入。因此,与正面清单管理模式相比,负面清单管理模式赋予了市场主体更充分的行为自由--凡是法无禁止的,即推定市场主体有行为的自由,在"法律的沉默空间",政府机关也不得设置额外的审批程序,变相规避行政许可法定的原则。所以,负面清单管理模式是一种激活主体活力、促进社会财富创造的法律机制。

第二,限制了政府的自由裁量权。正面清单管理模式具有比较浓厚的计划经济色彩,其基本理念仍然是由政府对社会经济活动进行更大程度的管理。在此种模式下,政府享有极大的裁量权力,因为对于大量的"法律的沉默空间",市场主体能否进入,在很大程度上取决于政府的自由裁量,由此也产生了权力寻租等社会问题。负面清单管理模式在基本理念上发生了变化,政府的自由裁量权受到了较大的限制。其权力仅限于保证那些被列入清单的领域切实得到规范或禁止。尤其是,此种模式将"法律的沉默空间"都视为主体的自由行为空间,市场主体可以自由进入,政府无权设置障碍,这也真正保障了市场主体的行为自由。试想,如果在机场安检领域实行正面清单管理模式,只列出一小部分允许携带的物品,那么其他的物品能否携带完全取决于安检人员的认定,这必将造成无效率和腐败。而如果采取负面清单管理模式,明确告知哪些物品禁止带上飞机、哪些物品只能托运而不能随身携带,就会大大提高工作效率,同时能确保乘客的基本权利。

第三,促进了政府行政行为的公开化、透明化。如上所述,在正面清单管理模式下,市场主体是否可以进入"法律的沉默空间",取决于政府的自由裁量。而政府在审查和决策过程中,因为缺乏法律是否许可的明确依据,其主要采取一种非公开的自由裁量方式,这就难免出现暗箱操作等现象。在负面清单管理模式下,需要行政机关审批的领域仅限于法律明确列举的事项,对于"法律的沉默空间",市场主体享有经济活动的自由,政府部门如果要在这些领域设置市场准入的限制条件,则必须有明确的法律依据,并且需要对相关限制条件的设置进行合理的说明。这就有利于推动政府行为的公开化、透明化。

第四,对市场主体的监管更为高效。在正面清单管理模式下,市场主体要进入特定的市场领域,需要经过行政机关的审批,这也是所谓的"事前监管模式"。在此种模式下,繁琐的审批程序很可能导致权力寻租现象的出现,而市场主体获得批准后,如果缺乏事后的监督机制,行政机关就难以准确把握市场经济状况。因此,事前的监管在效率上是相对低下的。在负面清单管理模式下,市场主体只要符合法定的准入条件,行政机关就应当许可和批准。批准就自然转化为一种备案,核准制自然就变成了备案制。更为重要的是,监管形式实现了相应转变--变成了准入之后、运营之中的监管。这种从事前监管到事后监管的转变,必然要求政府形成一套高效而完善的备案体系和其他公示公信制度,如信息公示、信息共享、信息约束等,并加强事后监管力度,积极处理备案制度中可能产生的问题,以管控市场风险、保障市场秩序。由于事后的监管模式更有利于准确掌握市场主体的实际经济活动状况,并采取相应的管理措施,因此,与事前的监管模式相比,事后的监管模式更有效率。

综上所述,负面清单管理模式是法治理念和社会管理理念的根本转变,遵循了市民社会管理的基本规律,也是市场经济内在发展需要的体现。同时,从法治层面看,负面清单管理模式体现了私法自治的基本价值:在负面清单管理模式下,市场主体的行为,除非法律明确限制,否则都属合法;而行政机关的行为,除非法律明确许可,否则都是非法。这充分彰显了"规范公权、保障私权"的法治理念,对于建设社会主义法治国家具有重要的现实意义。


作者:王利明 中国人民大学常务副校长 

稿件来源:王利明《法治:良法与善治》 

责任编辑:曹美璇  实习编辑:刘磊



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