完善检察院提起公益诉讼制度
2017年4月19日      ( 正文字号: )
作者:王利明 中国人民大学 
[ 导语 ]
党的十八届四中全会决定明确提出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,这是优化司法职权配置、完善行政诉讼制度、推进法治政府建设的重要举措。
[ 内容 ]

公益诉讼是与私益诉讼相对应的概念,其目的在于保护社会公共利益,最早可以追溯到古罗马时期,在这一时期,除法律另有规定的情形外,任何市民均可提起公益诉讼。近代以来,公益诉讼案例日益增多,公益诉讼制度逐步发展、完善,尤其是自20世纪中期以来,面对日益恶化的生态环境,各国都普遍对环境公益诉讼制度作出了规定。自21世纪初以来,我国各地法院陆续受理了一批环境民事公益诉讼的案件。其中一些案件就是由人民检察院提起的,且社会效果良好。例如,2003年11月,四川省阆中市人民检察院针对该市群发骨粉厂的生产经营活动对环境的侵害,向阆中市人民法院提起民事公讼,要求法院依法判决被告停止对环境的侵害,并在1个月内改进设备,直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。法院审理后认为,被告的排放污染物的行为已对周边群众的工作、生活构成了侵害,并依法支持检察院的请求。这个案例是否属于检察院提起公益诉讼的第一例,不得而知,但该案的效果却得到了社会的一致好评。

检察院提起公益诉讼,其必要性主要在于,一方面,在现实生活中,对一些行政机关违法行使职权或者不作为对国家和社会公共利益造成侵害或者有侵害危险的案件(如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等),由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系,使其没有也无法提起公益诉讼,所以,通过检察院提起公益诉讼,有利于加强对公共利益的保护。另一方面,检察院在提起公益诉讼方面具有显著的优势,因为检察机关居于法律监督者的特殊地位,检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者的职能角色,由其提起公益诉讼,也与公益诉讼的目的具有高度契合性。尤其是与享有公益诉权的其它社会组织相比,检察机关在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力以及进行诉讼所必需的法律专业素养等方面具有明显的优势,由其提起公益诉讼,对于保障公益诉讼目的的实现也具有重要意义。还应当看到,由检察机关提起公益诉讼,有利于完善行政诉讼制度,推进法治政府建设。例如,在环境保护诉讼中,就是因为行政机关不作为,影响生态环境的保护,检察院才提起公益诉讼。因而,通过此种公益诉讼,有利于督促行政机关依法行政、及时履行法定职责,严格执法。

但是,检察院提起公益诉讼作为一项制度,尚未建立起来。所以四中全会决议提出,应当建立检察院提起公益诉讼的制度。为此,需要总结检察院提起公益诉讼的经验,不断完善这一制度。不过,在推进建立由检察院提起公益诉讼制度的过程中,还有几个问题需要在法律上解决:

一是应当在法律上明确规定检察院有权提起公益诉讼,从而为检察院提起公益诉讼提供法律依据。《民事诉讼法》第55条、《消费者权益保护法》第47条以及《环境保护法》第58条等并没有规定检察机关有权提起民事诉讼。古人云,名不正则言不顺。在法律依据尚不具备时,检察院提起公益诉讼的动力十分有限,实际案例也不多。我国应当尽快修改法律,将检察机关提起公益诉讼的资格写进法律,这样由检察机关提起公益诉讼也可以做到于法有据,更系统地发挥检察院的公益诉讼职能。

二是应当明确检察院提起公益诉讼的范围。从实践来看,有的国有企业因交易不成功,或者招标、投标出现问题,就希望检察院介入,在法院提起宣告合同无效的诉讼。这种做法虽然可能在短期内维护国有资产、防止国有资产的流失,但从长远来看,其不仅可能导致检察机关不适当地介入经济案件,而且可能挫伤非国有企业与国有企业开展平等交易的信心,损害市场的公平竞争和自由交易。事实上,对公益诉讼案件而言,并非所有涉及公益的案件都需要检察院提起公益诉讼,特别是涉及国有资产的保护,哪些情况需要起诉,哪些情况不宜检察机关介入,要作出明确的界定。

三是应当明确检察院、行政机关、有关组织的公益诉权发生竞合时的处理规则。2013年《消费者权益保护法》第47条规定:“对侵害众多消费者合法权益的行为,中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会,可以向人民法院提起诉讼。”2014年《环境保护法》第58条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”因此,依据上述法律的规定,消费者协会和有关社会组织可以提起公益诉讼。例如,前不久,因倾倒废酸污染河水,江苏省泰州市环保联合会提起环保公益诉讼,状告江苏常隆农化有限公司等6家化工企业,要求其赔偿环境修复费用1.6亿余元。一审和二审都支持了该环保联合会的诉讼请求。最近,最高人民法院颁行了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,该司法解释第2条规定了可提起公益诉讼的社会组织的标准:“在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等,可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”这就使得可以提起公益诉讼的社会组织的范围保持了开放性,而且放宽了社会组织的条件,这些社会组织提起公益诉讼也不受地域限制,这些都为社会组织提起公益诉讼创造了有利条件。

问题在于,如果这些组织能够提起公益诉讼,检察机构是否也有必要提起公益诉讼?如何处理多个主体提起公益诉讼的关系及先后顺序?我认为,凡是有关组织能够起诉的,检察机关都不必再起诉,原因在于:一方面,毕竟检察机关在性质上是法律监督机构,主要应当发挥司法监督功能,而不需要过多介入具体的民事案件。检察院提起诉讼之后,一旦败诉,这将会影响检察院作为法律监督机构的权威。另一方面,检察机关起诉之后,如果败诉,也难以通过抗诉的办法实现进一步的监督。因此,凡是有关社会组织能够提起公益诉讼的,应当支持和督促其提起公益诉讼,而不应由检察院首先提起公益诉讼。这就是说,检察院应当侧重发挥法律监督功能。

四是关于检察院提起公益诉讼与检察院提起检察建议、支持起诉、督促起诉的关系。依据我国现行做法,检察院可采取支持起诉、督促起诉的方式。在这两种方式中,检察院都不属于诉讼当事人,而是支持或督促一方当事人起诉的监督主体,只是在诉讼外发挥作用。而公益诉讼的提起,使得检察院不能再置身事外,而成为诉讼案的原告。因此,有必要首先对提起公益诉讼的条件和范围作出规定。同时要规定,凡是通过支持起诉和督促起诉能够达到应有预期效果的,就不必要由检察院亲自提起诉讼,这样才有助于检察院发挥法律监督的作用。

检察院提起检察建议书也是有必要的。在环境污染事件发生后,检察机关向污染企业发出检察建议,建议企业采取各种有效措施,对治污设施进行整改,对已经造成的污染进行整治,并将整改情况限期报送检察机关,逾期不整改将对其提起民事公诉。此种方式在实践中也发挥了很好的效果。因此,如果检察院能够通过检察意见书的方式解决问题,则主要应当采取此种方式,因为此种方式的成本更低,所取得的效果也更好。

提起公益诉讼制度的建立,实际上对检察官的法律素养和专业能力提出了更高的要求。为此,需要进一步提高检察机关工作人员的法律素养,尤其是在民商事法律方面的业务能力。


作者:王利明 中国人民大学常务副校长 

稿件来源:王利明《法治:良法与善治》 

责任编辑:曹美璇  助理编辑:刘磊

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