“旧住宅区改造”难在哪里
2017年6月12日      ( 正文字号: )
[ 导语 ]
现在的旧改,并不是改最危险最破旧的建筑,也不是改公共利益最需要的,而是瞄准商业利益最大的土地。旧改冲突的实质是商业利益之争,在追求商业利益的背景下,出现钉子户非常自然。
[ 内容 ]

最近看到媒体报道说,深圳旧改十年来,实施的旧改项目达到100个,但8个试点的住宅小区,无一成功实施。
  
  为何拆城中村容易,拆商品房难?
  
  已实施的旧改项目中,很多是城中村。按说城中村的房屋是独立产权,宅基地作为用益物权,也是分割明确,属于私人的,作为业主,完全可以独立做自己的决定,他不愿意搬迁,在法律上,除非国家征收,别人没有权力强迫他。也就是说,城中村的业主,最有资格做钉子户。相比之下,商品房建设用地和建筑物都是区分所有,区分所有建筑物的改建重建,少数必须服从多数,在法定多数已经做出决定的情况下,个别人没有理由做钉子户。但现实中恰恰相反,城中村的拆迁相对容易,反而是区分所有的商品房难度更大。这究竟是为什么?这是一个有意思的问题。
  我的结论是,城中村的业主都是原村集体成员,他们受村集体以及宗族势力的约束;作为城市边缘人,他们在社会上没有太多话语权。因此城中村的集体组织甚至是家族组织,在旧改问题上可以发挥很大的作用。说到强有力的村集体,我们就想起大邱庄的禹作敏,华西村的吴仁宝,南岭村的张伟基,用官方话语说,是村民的主心骨、领路人,用民间话语说就是当地的土皇帝。所以这种地方要旧改,只要把村领导搞定,什么事情都好办。有篇论文谈到深圳黄贝岭村的拆迁,说一千多户都拆得很顺利,经验之一就是村集体组织发挥了很大的作用。这就解释了城中村拆迁为什么比较容易。
  而商品房小区里,业主没有宗族关系,也没有组织联系,谁和谁都不认识,谁也管不了谁,没有一个像村集体这样强有力的组织能在小区里发号施令。商品房业主有各种各样的人,比如记者、律师、医生、老师,还有公务员,他们都在社会上有一点话语权,他们全力反抗的时候,无论政府还是开发商,都很难对付。
  
  旧改冲突的实质是商业利益之争
  
  钉子户令人头痛,从表面上看,是法律是否明确,执行是否有力度,但深层次的问题,是旧改的正当性。国外的合法重建,通常基于三个理由:一是建筑物已经老旧,如果要继续维护的话,费用过高,经济上不合算,这时业主有重建的愿望,政府会支持;再一种是遭到意外灾害,如火灾、地震,造成房屋毁损,毁损的部分超过二分之一,就是重建的正当理由;还有一种就是因为政府的城市发展计划,比如要修一条路或建设其它公共设施。没有正当理由的重建,不会得到法律的支持,开发商更别想利用重建获得土地重新开发的利益。可见,法治社会中,建筑物重建首先应当是业主自发的要求,动力在于更好的保障自己的利益,政府反倒处于一种被动的、乐见其成的状态,类似田径场上的裁判,只看你是否犯规,而不是帮你跑出好成绩。
  而我们现在所谓的旧改,是为了挖掘商业价值,追求更高的商业利益。说是为了城市发展,为了人民群众的利益,但城市里的破房子多了,有的甚至成为危房,为什么没能纳入政府的城市更新计划?就是因为没有利益。深圳的木头龙小区,建成也就20多年,现在就要旧改,无非是因为地处市中心,有很大的商业利益。这样的旧改,正当性值得质疑。
  在追求商业利益的背景下,出现钉子户非常自然。精明的业主一算账,说你开发商得到多大的利益,你就这么把我打发了,我怎么能同意呢?深视《第一现场》报道深圳一个旧改纠纷,有一个业主坚持不搬,而且把房子出租了,他说原来小区是8层楼,现在开发商要建到40层,他认为,你既然有那么大的利益空间,凭什么给我拆一还一,既然你能追求商业利益,我为什么不能?而对开发商来说,没有足够的利益,它凭什么要干?两者的利益肯定产生冲突。有一天晚上,这个业主家里被人砸,他怀疑是开发商干的,开发商坚决否认。
  
  商业利益推动的旧改造成巨大浪费
  
  现在的旧改,并不是改最危险最破旧的建筑,也不是改公共利益最需要的,而是瞄准商业利益最大的土地。很多还能使用的,甚至是半新的建筑都被拆除。去年媒体报道,中国住宅的寿命只有30年,产生很大的社会反响,大家觉得中国建筑质量太差,怎么才30年呢,实际上是还没有到使用寿命就把它拆除了。深圳这几年拆的房子寿命还不到30年。这是巨大的社会财富浪费,是对公共利益最大的损害。
  为了商业利益最大化,就要大幅度地提高重建的容积率。现在深圳市内的交通状态已经到了无法容忍的状态,再大幅度地提高容积率,再增加大量的人口和汽车,将来这个城市会是什么样子?这个后果可能五年、十年以后才显现,所以今天批的人根本就不考虑,他考虑的是眼前的利益。我们看伦敦和巴黎,还是以老建筑为主,很多房子都是两三百年的,这并不妨碍别人成为国际化大都市,反而我们的城市日新月异,楼盖得越来越高,但是谁承认你是国际化的城市?我觉得,对社会而言,“旧改”这个命题很可能是错的。房子旧一点,并不影响城市发展与社会文明,乱拆别人的房子,才是不文明的。
  
  住宅小区重建应当遵循的原则
  
  区分所有的商品房,在中国大陆也就是20来年的时间,应当都不存在因为房屋的老旧而产生的重建要求。但是再过30年,可能这个问题就突出了,确实房子很破旧,修缮成本会很高,还不如重建。这种情况下,重建就会是一个必须面对的大问题。所以在立法上,现在就应该借鉴欧洲、日本、台湾成熟的法律制度,研究区分所有建筑重建的时候,应当经过什么样的程序,怎样来决策。
  我觉得,法治轨道中的旧改,应当有这样几个原则:
  一是权利原则。旧改的本质,是建筑物的所有人暨建设用地使用权人处分自己财产权利的行为。要不要改,由所有权人自己决定。《深圳市城市更新办法》据说有一项最重要的突破,是允许原业主自改或以合作的方式进行改造,土地可以以协议的方式出让,无须招拍挂。这在物权法中,本来就是题中应有之义。业主作为权利人,不能自行重建自己的房子,不能转让自己的土地使用权,才是不可思议的。旧改的动力是利益,这个利益哪怕有天大,也应当是原权利人的,政府也好,开发商也好,没有权利去分一杯羹。而目前的旧改模式,是固定了政府的,压缩了原业主的,剩下的都是开发商的,这无论从法理还是情理,都是荒谬的。有报道说,“按照规定,所有的旧改项目都需要承担一定的公益功能,至少15%的土地要移交给政府。从实际实施情况来看,通过旧改,政府回收了30%的土地,来解决城市的公共配套问题。”可见政府从中攫取的利益有多大。土地既已出让,就是别的人财产,政府可以管规划,管土地用途,可以收因土地用途变更而增加的出让金,但没有任何理由,包括公益的理由,从别人的财产中切去一块。
  二是程序原则。境外的法律,关于区分所有住宅的重建程序,规定非常详尽。德国规定,重建要业主一致决定;日本规定五分之四的业主做决定就可以;香港原来规定90%,后来改成80%;台湾规定最宽松,它规定三分之二的业主开会,到会人的四分之三同意就可以做出决定,按照这个算下来,超过二分之一的人数和表决权就可以做出重建的决定。但人家有非常严格的程序作为配套。日本的建筑物区分所有权法,不但规定多少比例的人才能做出决议,还规定了决议的方式,决议的内容(包括设计的概要、费用的概算、费用如何分担以及产权归属)。会议记录也有严格的法律要求,哪些人同意,哪些人不同意,要把名单记录下来。大会开过之后,对于不同意的业主要再次进行催告,催告之后如果这些人同意了,他就会加入到重建集团,仍然反对的,就属于反对重建的集团,明确区分为两个权利群体。程序上稍不满足,决议就可能无效。台湾也是这样,台湾的公寓大厦管理条例,对程序也有非常严格的规定。,不像我们现在这样,开发商拿一张纸让别人签名,签够比例就算数了。
   三是社会效益原则。建筑行为具有社会性,不能不考虑社会效益。法律应当明确旧改的理由,没有合法的理由,即使当事人自己想重建,政府也有权否决,这才是政府应当发挥的作用。对重建的建筑,应当限制容积率,限制改变用途,这样才能防止以重建为名,行商业开发之实,才能避免社会资源的浪费。
  四是商业原则。重建中的行政管理,只应涉及规划、建设、土地管理这几个方面,其余都应通过商业方式解决。除了国家征收的项目之外,政府既不应当主导,也不应当随意干预。开发商只扮演总承包的角色,业主做了重建决策,找开发商来投标,开发商拿出成本、设计方案,谁的方案好,就给谁干。业主内部的利益协调,完全应该业主自己来解决。现在这种方式,由政府主导,开发商操盘,是产生矛盾的根源。8个试点项目4年来难以实施,就已经证明这一点。如果还采用这种模式,今后的困难会更多。有人说,靠业主自治,一个楼可能十年都动不了。这个可能性确实存在,但话又说回来,动不了就不动呗,大不了就是伦敦、巴黎那样,为什么非要着急拆别人的房子?真正涉及到社会公共利益,完全可以走征收的途径,政府依照法定程序做出征收决定,依法补偿就行了,用不着打什么旧改、城市更新的旗号。不符合征收的条件,就是商业行为,商业行为就得经过市场,交易双方协商一致,不允许公权力随意介入。

 

作者:颜雪明 中国人民大学律师学院兼职教授、万科集团首席律师

稿件来源:爱思想

责任编辑:曹美璇 助理编辑:汪文珊

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