书评:刘国福:《中国难民法》 
2018年10月25日      ( 正文字号: )
文章标签:国际法学   国际公法
[ 导语 ]
刘国福教授所著的《中国难民法》一书的出版,丰富了中国国际法学界的研究领域和研究成果。因为,从中国国际法学者迄今发表的论著来看,由国际法视角,专门地和深入地探究中国难民情事和难民立法的研究成果还很鲜见。《中国难民法》一书是该领域的首部著作。而且,从作者严谨的学术态度,以及该书所触及的理论和实践问题来看,其算得上是一部力作。
[ 内容 ]

“难民”一词于我不只是一个词汇。20世纪70年代,朋友的亲人因越南排华,在海上漂泊了数十日,后获接受而去了欧洲,并一直定居在那里,最终融入了当地。20世纪90年代,借着在欧洲求学之机,我去探望了朋友的亲人。“难民”对我来说不是抽象的而是具象的。
  一晃,许多年过去了。虽也曾想对关涉中国的难民问题作些探讨,但始终未能动笔。刘国福教授所著的《中国难民法》一书的出版,当然不仅仅是满足了我个人的学习之需,更有意义的是,它丰富了中国国际法学界的研究领域和研究成果。因为,从中国国际法学者迄今发表的论著来看,由国际法视角,专门地和深入地探究中国难民情事和难民立法的研究成果还很鲜见。《中国难民法》一书是该领域的首部著作。而且,从作者严谨的学术态度,以及该书所触及的理论和实践问题来看,其算得上是一部力作。
  《中国难民法》全书共十三章。它客观地回顾并梳理了中国对于难民的态度及对难民的保护和安置史。这一历史过程或许可以说反映了中国在难民保护领域的国际法实践。尽管,这种实践起初含有的“无意”因素似乎更多一些。《中国难民法》一书没有回避这一问题。因为,对于关涉中国的难民问题的分析和思考,是构筑中国难民法的前提。
  《中国难民法》一书展现出了诸多特点。例如,其一,注重对基本概念的厘清。这主要见于该书第一章。考虑到该书是第一部关于中国难民法的著作,同时,作为学术研究的基础性步骤,对相关概念的厘清非常必要。《中国难民法》一书对关涉难民法的几个最为基本的概念即:难民、安置和遣返,从语言学和法学的两重含义,以及从中国国内法和国际法的双重角度作了界定。这样就使作者在对相关定义的描述和解释中融入了比较分析,且关注到了同一概念的不同理解。故作者使用概念的“辨析”一语是合适的。其二,以联合国《关于难民地位的公约》为主轴分析问题。这根主轴其实贯穿于全书。中国是以保护难民为主旨的1951年《关于难民地位的公约》及1967年《关于难民地位的议定书》的缔约国,故作者对于难民的待遇、权利和救助问题的探析,没有囿于中国现行法律法规文本的规定,而是将本土实践与国际视野结合起来,自然也就使问题的讨论与《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》的原则和相关规定紧紧相扣,既有了视角的广度,也有了发展的眼光。其三,对难民安置实践的考察和分析。《中国难民法》一书的作者对广东、广西、云南、海南、福建、江西6个省区的印支难民安置实践逐个进行了考察和研究(第六章)。同时也谈及了与难民较为相似的归国难侨的安置情况。事实上,安置于中国的难民处于何种境况?他们对中国社会产生了怎样的影响和贡献?难民问题的挑战及其解决方式的演变如何?对于这些问题,中国国际法学界此前并没有人深究过。作者的考察和研究无疑弥补了这种研究之不足。而作者采用的以史料和调查统计数据为证的研究方法,使结论更具客观性和可靠性,也是值得提倡的。其四,提出了关于我国“难民条例”的学者思考(第十三章)。不言而喻,作者研究《中国难民法》的目的之一,或者说主要目的,当然是推动制定中国的难民法。至于是以“法”的形式还是以“条例”的形式,作者的看法,其实也是建议,就是使用由国务院制定“条例”的形式更为“务实”。因为,由全国人民代表大会常务委员会制定难民“法”,将会遇有更大的阻力和经历更长的立法程序(第332页)。如果从难民问题亟待解决的实际需要出发,或许可考虑更为“务实”的“条例”形式。不过,我对此还是有不同的看法。因为,从《中华人民共和国立法法》规定的法律效力位阶来看,制定难民“法”,应该还是最好的选择。但是,对于作者所主张的我国“难民条例”应以“保护”为主旨,不宜突出“管理”色彩的观点(第332页),我持赞同的态度。以上这些方面,其实也是《中国难民法》一书值得关注和赞赏之处。
  可以说,《中国难民法》一书的内容是丰富的,观点也是鲜明的。故除上述有关该书的相对宏观的评述或印象外,本文还试图对该书的一些章节所论及的几个方面的问题作进一步的评介。
  首先,关于“难民”的界定。这是《中国难民法》一书第一章所探讨的问题。此外,在该书第五章第一节也有重述。由于我国的难民立法迄今阙如,故尚无“难民”的定义。《中国难民法》一书的作者主张,在我国,对于“难民”可从汉语语义、法学语义和法律规定三个角度加以理解。但法律中对其的界定应严格限定于“法律专业语义”(第9页)。为此,该书作者提出,中国关于难民的定义,可以1982年《宪法》(2004年修正)第32条第2款规定的“因为政治原因要求避难的外国人”为原则,以《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》规定的难民定义为基础,并以《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》规定的不推回绝境情形为辅助(第7页和第147~148页)。总的来说,我同意作者关于我国界定“难民”的方法和观点。但是,我更倾向于在未来的中国难民法中使用与《关于难民地位的公约》一致的定义来界定“难民”。这主要是基于两点考虑:第一,“难民”定义是难民受法律保护的前提和基础,因而不仅需要明确和准确,也需要一致;第二,我国是《关于难民地位的公约》及《关于难民地位的议定书》的缔约国,故在制定中国难民法时,需考虑该《公约》和《议定书》关于“难民”的界定,或说与其接轨,抑或作者所说的“国内法化”。这样可保持与国际公约一致的难民甄别标准,更有利于对难民的保护。
  其次,关于难民安置政策的分析和反思。难民的安置是难民保护的重要环节。往往难民问题都不是简单的和孤立的,因而,对难民的安置也需要有多方面的考量。《中国难民法》第六章对难民安置政策作了分析和探究。作者的分析着力于始于1975年的印支难民安置问题。这主要涉及广东、广西、云南、海南、福建、江西6个省区的难民安置实践。作者梳理并分析了我国自20世纪60年代起就施行的“包办集中安置为主,分散安置为辅”的难民安置政策;并在此基础上,对这种难民安置政策作了反思。所谓“包办集中安置”就是将难民和归难侨集中安置在建于上述6个省区的华侨农场。作者指出,虽然这种难民安置政策有助于印支难民在种族、民族、语言、风俗和亲缘上,甚至在政治上“快速形成凝聚力和向心力”,有利于“短期稳定和进步”,但它却使难民“固定于一地,他们无法自由迁徙……严重限制了……印支难民个人自我融合和发展的能动性,不利于被安置者长期稳定和发展”。作者还进一步分析了“包办集中安置”的弊端,即虽“有利于政府规划和掌控一切”,但同时也“使得政府财政和社会负担沉重”,并“不能充分激发……印支难民的自身参与安置的积极性”(第201~204页)。因此,作者的观点也很明确,即最终解决印支难民及其他难民问题的方式之一就是“就地融合”(第234页)。这种方式与《关于难民地位的公约》第34条规定的“缔约国应尽可能便利难民的入籍和同化”实质上是相吻合的。我赞同作者对难民“包办集中安置”政策的分析和反思。姑且认为,这种对难民的“包办集中安置”方式在当初或许是一种适合中国国情的做法,但更深层次的原因恐怕还是以“管理”为重的中国思维。显然,这与以“保护”为目的的《关于难民地位的公约》之间是有距离的。这里,不可忽略的一点就是,《关于难民地位的公约》是国际人权法律文件,对难民权利的保护是人权保护的重要部分。当然,这种“包办集中安置”的政策抑或做法随着中国经济等各方面的变化,也发生了演变,即从“包办集中安置为主”,向“自我分散安置为主”的转变。关于这种转变,《中国难民法》一书的作者在该书第六章中也有谈及(第204~205页)。
  最后,关于中国难民立法问题的探讨。《中国难民法》第九章至第十二章论及与中国难民立法相关的问题。从内容和篇幅上看,这几章应是《中国难民法》一书的重要或核心的部分。作者讨论的问题包括中国难民立法的可行性(第九章)、中国难民立法需要妥善处理的五对重要关系(第十章)、国际及他国难民立法于中国难民立法的启示或借鉴(第十一章)及中国难民法的构想(第十二章)。作者对其中一些问题的论述有独到的见解。作者认为,从“回应国际社会对中国难民立法的期待”,以及从实现我国批准的有关难民的国际文件的“国内法化”之考虑,中国有必要加快难民立法(第246页)。而对于同样困扰我国的难民问题,我国也确实迫切需要运用“国际通行”的法律手段予以解决(第250页)。作者指出,从国际和他国难民立法的经验分析,难民立法从属于移民立法。而采纳这样的立法模式,就可将难民纳入移民法,使立法上可节约成本,并提高立法效率。这种模式可为中国的难民立法所学习和借鉴。由此,中国的难民立法应基于现行的出入境管理(移民)法关于难民的规定(第273~275页)。如此,作者提出了中国难民法的构想:坚持国家主权、安全和利益优先,善意履行国际义务,以及难民自立和融合三项基本原则;依据中国现行法律和《关于难民地位的公约》《关于难民地位的议定书》构建中国难民法的各项制度;以及确定应保护的难民基本权利。
  《中国难民法》一书中还有一章是特别值得提及的,这就是与中国难民法的构想紧密相关的第十三章即“中华人民共和国难民条例”的学者建议稿。从这份立法建议中,我们不难发现作者对于履行《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》项下条约义务的强调,以及中国难民法作为难民“保护”之法而不是“管理”之法的明示。可以说,这也是贯穿于《中国难民法》一书的主线。我想,对于这份学者的立法建议,不仅读者应特别关注,更为重要的是,中国的立法机构应加以考虑。如果在思考进而制定中国难民法时,能够充分考虑到《关于难民地位的公约》及《关于难民地位的议定书》的标准或准则,或者说将该《公约》和《议定书》的规定纳入或融入其中,无疑将有利于所承担的条约义务的履行,以及对难民的切实保护。此外,这也不失为逐个解决中国目前尚难解决的国际条约与中国国内法关系问题,尤其是国际条约在中国国内适用问题的一条路径。


本文作者:朱晓青

本文来源:北大法律信息网

(责任编辑:刘炼箴,实习编辑:钟瑛琦)

[ 注释 ]

本文所评《中国难民法》为世界知识出版社2015年版(ISBN:978-7-5012-4863-6)。
本文作者朱晓青为中国社会科学院国际法研究所研究员。

发表评论
推荐阅读
寻找“宪法时刻”
“任何一个国家的建国时期都有一个非常政治状态。”在这个阶段,都有一个宪法时刻。
《商君书》中“法治”思想与现代法治理念辨析
《商君书》对法律在社会管理中的作用极为重视。但是,这种重视又与现代法治理念有着内在的本质差异,需要正
向民间规约和古代律法道别?
《民间规约与中国古代法律秩序》对于中国古代民间规约及其在古代法律秩序中的地位进行了全面的探讨与解读。
热门排行
学术公告
问答集锦
相关文章

编辑:李军雅

向编辑提问:

分享

扫二维码
用手机看民商
用微信扫描
还可以分享至
好友和朋友圈

中国民法学研究会
教育部人文社会科学重点研究基地
中国人民大学民商事法律科学研究中心

本网站由王利明教授创办并提供全部运作资金 Copyright◎2000-2015 All Rights Reserved 京ICP备05066828号-27 
E-mail: ccclarticles@126.com