农村集体经济组织立法研讨会在海南大学成功举行
2018年12月28日      ( 正文字号: )
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2018年12月25日,农村集体经济组织立法研讨会在海南大学成功举行,约30位专家学者参加了本次研讨会。
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农村集体经济组织立法研讨会在海南大学成功举行


2018年12月25日,农村集体经济组织立法研讨会在海南大学成功举行。本次研讨会由海南大学法学院、中国农业经济法研究会、中国人民大学不动产法研究中心、农业农村部管理干部学院共同举办。

来自海南大学、中国人民大学、中国农业经济法研究会、上海市农村经济学会、广州大学、广东外语外贸大学土地法制研究院、浙江大学土地与国家发展研究院、浙江农林大学中国农民发展研究中心、山东政法学院等高等院校、科研院所,和来自农业农村部政策与改革司、农业农村部管理干部学院、安徽省滁州市农委、广东省佛山市南海区城乡统筹办公室、等实务部门的约30位专家学者参加了本次研讨会。

2018年9月10日,十三届全国人大常委会立法规划将农村集体经济组织法列为第三类立法项目,尚需对农村集体经济组织法中的疑难问题继续进行研究论证。本次会议围绕农村集体经济组织立法中的重大争议问题,分四个论题展开深入研讨。

会议开幕式由中国人民大学法学院副院长、中国人民大学民商事法律科学研究中心副主任高圣平教授主持,海南大学副校长王崇敏教授,农业农村部管理干部学院副院长、中国农业经济法研究会副会长朱守银发表欢迎致辞。农业农村部政策与改革司副司长、安徽省滁州市委常委、副市长赵鲲作主旨演讲。

会议议题一的主题为“农村集体经济组织法的调整对象”,由农业农村部管理干部学院副院长、中国农业经济法研究会副会长朱守银主持,广东外语外贸大学土地法制研究院副院长高飞教授作主题报告,其他与会嘉宾参与自由讨论。与会专家就农村集体经济组织立法的调整对象是由生产队、生产大队等改制形成的三级社区型农村集体经济组织,还是仅指集体产权改革试点中成立的经济合作社、股份经济合作社等新型集体经济组织,抑或是包括供销合作社、信用合作社以及乡镇集体企业在内的广义经济组织等问题进行了深入讨论。

多数与会专家认为,农村集体经济组织法的调整对象为社区型集体经济组织,不能把所有的集体经济组织类型都纳入。农民专业合作社、供销社、信用社以及乡镇企业等都属于社会主义集体经济组织,但不一定要规定在农村集体经济组织法中,否则内容将过于庞大,集体经济组织的共性规则将无法提炼。这些集体经济组织由专门法律加以规定,无需在集体经济组织法中再加以规定。也有部分专家认为,农村集体经济组织法的调整对象应当放宽。集体经济组织的核心内涵为:部分劳动群众共同所有;合作生产经营;按照集体经济的相关规则分配剩余。按照这三个原则组建起来的合作社、公司等,都应该属于集体经济组织。也有与会专家指出,首先应明确集体经济组织法到底解决什么问题,是行为法、组织法还是管理法。如果将其定性为综合性的法律,则应该将各类集体经济组织全部包括进来。但可能会导致这部法本身大而全,极大增加立法难度。

会议议题二的主题为“农村集体经济组织的法律地位”,由海南大学法学院教授彭真明主持,浙江大学土地与国家发展研究院教授、中国农业经济法研究会副会长王景新,西北民族大学法学院副教授、中国人民大学访问学者王天雁,农业农村部管理干部学院农业法律研究中心秦静云博士作主题报告,其他与会嘉宾参与自由讨论。与会专家就如何界定农村集体经济组织的法人属性,如何设计农村集体经济组织的登记制度,如何设计农村集体经济组织参与市场活动的行为能力、破产能力、责任财产范围等问题进行了深入讨论。关于农村集体经济组织的法人属性和市场行为能力,有与会专家认为,农村集体经济组织既是独立依法经营的市场竞争者,也是社会管理服务的参与者,具有消防、安全、生产、环境保护等社会管理服务职能;也有专家提出农村集体经济组织的市场化应是有限的,鉴于目前农村集体经济组织所承担的公共职能和社会保障功能,不能完全放任其参与高风险投资项目,可通过章程明确规定,经济项目投资、公益项目投资、集体资产经营目标、经营方式和经营方案由农村集体经济组织成员代表会议决定,农村集体经济组织以集体资产投资或者参股企业经营,投资数额较大的应当委托具备法定资质的第三方进行可行性研究。

关于集体经济组织的责任财产范围,多数与会专家认为,集体土地所有权应纳入集体经济组织的财产里面,但是不属于责任财产,不能承担民事责任。有专家认为,基于“三权分置”的权利构造,土地使用权,尤其是四荒地和经营性建设用地的经营权和收益权可以作为责任财产来承担债务。但也有学者认为,土地所有权大多负担有土地承包经营权,集体经济组织对于承包地的剩余权利已经很少,“三权”分置之下土地经营权实际上是派生于土地承包经营权的权利,集体经济组织并无实体权利,无从以土地经营权作为责任财产。

关于集体经济组织破产能力问题,部分与会专家认为,目前,民事主体中具有破产能力的仅有企业(包括企业法人和合伙企业),基于制度风险的规避和集体经济组织经济状况的现实考量,不宜适用破产制度;也有与会专家认为农村集体经济组织作为市场主体是具有破产能力,但是在破产财产执行的过程中,因土地所有权不能变价,无法纳入破产财产,但土地的经营权和收益权可以执行。

会议议题三的主题为“农村集体经济组织的成员身份确认”,由农业农村部管理干部学院农业法律研究中心主任、中国农业经济法研究会副会长兼秘书长杨东霞主持,上海市农村经济学会会长王东荣,中国人民大学法学院博士后研究人员吴昭军作主题报告,其他与会嘉宾参与自由讨论。与会专家就农村集体经济组织成员身份的确认程序、原则、标准,法律条文的设计与表达,农村集体经济组织成员的管理等问题进行了深入讨论。

关于集体经济组织成员的认定方式,部分专家认为应以法律规定为主,意定为辅,处理好强制和自愿的关系。通过村规民约、民主意定的方式认定集体成员资格,在现实中存在很多问题。一方面,可通过法律为集体成员身份认定提供一个既宏观又具体的框架;另一方面,对一些特殊问题、疑难问题,可交给集体经济组织来进行民主决议,但应受到一定的限制,例如不得侵犯弱势群体利益等等。也有与会专家认为对集体经济组织成员认定,应考虑司法和执法的成本,考量农民对立法的接受度和执行度,建议应交由村民自治决定,不宜由立法强制规定成员资格确认。

关于集体经济组织成员的认定标准,部分与会专家认为户籍标准、生活保障标准、承包地标准、履行集体义务等标准均存在问题,主张应区分成员资格取得的不同方式、类型,分别具体确定相应的资格标准。部分与会专家则认为应以户籍为第一、唯一界定标准,同时将生活保障作为重点考量的特殊标准。对于民主表决、自愿加入,应设置一定的加入条件,例如应依据当事人自愿,经出资有偿取得,先退出原来的集体经济组织等。也有与会专家认为,一部立法不能解决所有的成员认定问题,目前立法应该更突出成员资格认定的程序性和原则性。

会议议题四的主题为“农村集体经济组织的内部治理”,由广州大学法学院教授、广州大学不动产研究院院长刘云生主持,山东政法学院民商法学院副教授、中国人民大学农业与农村发展学院博士后研究人员管洪彦作主题报告,其他与会嘉宾参与自由讨论。与会专家就如何界定和归纳农村集体经济组织的本质特征,如何对农村集体经济组织的组织机构、股权设计、资产财务管理等内容进行制度设计和立法表达等问题进行了深入讨论。

关于农村集体经济组织的职能与治理,部分与会专家指出,目前农村集体经济组织的治理机制存在“政经分离”难以实现,重静态结构、轻动态机制,少数人、内部人控制严重,法人章程形式主义,外部治理不健全等问题。有专家认为,集体经济组织立法和制度设计应坚持政经分开。目前实践中普遍存在的政经不分的模式,不符合现代企业制度,以此形成的治理结构不符合未来的发展方向。也有学者认为不宜一概否定农村集体经济组织的政经不分。一方面应区分不同地区的不同实际情况,不能忽视具体情况全部实行政经分开;另一方面,就集体经济组织的实际运行和乡村治理而言,政经分开存在较多的问题与缺陷。也有专家指出,集体经济组织兼具营利性和公益性,既是个经济组织,又是个社会组织。因为其要完成公益性和社会管理职能,政府需要通过一定的政策来进行扶持,同时也需要进行调整和合理干预。所以在立法过程中,如何界定合理干预非常重要。

关于股权分配,有与会专家指出,从地方经验来看,集体股是否设置,主要根据是否保留了村建制而区分。保留村建制的可以设置集体股,没有的则不设置集体股。集体股是否设置、设置多少,均应该尊重集体成员的选择,但股权比例不宜超过百分之二十。有与会专家谈到,在广东南海的实践中,实行一人一票制度,没有配置股权数量,因为集体经济组织和公有制经济的宗旨是共同富裕,以公平为导向,在集体决策和利益分配中,不宜根据出资数额和股权数量进行区别化配置,否则将导致贫富差距。若以出资数额和股权数量进行权益分配,则可以选择组建公司等市场主体。

会议议题五的主题为“地方实践探索”,由农业农村部政策与改革司资产处处长余葵主持,浙江省人民政府参事、浙江农林大学中国农民发展研究中心常务副主任赵兴泉,安徽省滁州市农委主任钟来斌,广东省佛山市南海区城乡统筹办公室主任刘锦枌作了会议发言。与会专家就试点地区的集体产权改革和集体经济组织制度探索等进行了介绍和分析。

浙江在集体产权改革试点实践中,采用证明书的方式辅助农村集体经济组织取得主体地位,其可以参与市场交易、开设账户等。在社员资格界定中,地方立法采实体性和程序性规定相结合的模式,实体性规定主要规定社员资格的确认,包括资格的取得、资格的保留、资格的丧失。然后通过程序性规定,保障农民集体能够在法定程序下自己解决一些具体化问题。

滁州市在改革实践中,积极探政经分离,将原来由村委会代管的各类资产调整由合作社统一管理经营,指导有经营性净资产的村成立股份经济合作社,没有经营性净资产的村成立经济合作社。对完成改革的合作社,县级政府或主管部门发给组织证明书,赋予合作社市场主体地位。农村集体经济组织的基本特性决定了其与公司法人和专业合作社有着根本的区别,有其独特的法人治理结构、承担民事责任方式、财产获得途径(如大量财政性项目和资金)乃至收益分配方式等。

广东南海积极推行政经分开,全面构建了集体资产管理交易、集体经济财务监管、股权管理交易三个平台,推进确权到户、户内共享、社内流转、长久不变的股权确权的模式。在实践中积极倡导户内股权均等化,明确以户为单位进行股权登记和股份分红,进一步明晰了集体产权和股份分配关系,促使农村股权从动态调整型向稳定规范型转变。

最后,会议由农业农村部管理干部学院农业法律研究中心主任、中国农业经济法研究会副会长兼秘书长杨东霞进行会议总结。本次农村集体经济组织立法研讨会圆满结束!

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(实习编辑:吕海宁 责任编辑:刘磊)

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