“自然资源权利配置与民法典编纂” 研讨会在长沙召开
2019年1月18日      ( 正文字号: )
文章标签:基础理论   民法典编纂
[ 内容摘要 ]
2018年12月16日,由中国法学会民法学研究会主办,湖南大学法学院屈茂辉教授领衔的国家社科基金重大项目“自然资源权利配置研究”课题组及湖南经济与社会发展法律研究中心、湖南省法学会民商法研究会承办,湖南省不动产登记中心、湖南骄阳律师事务所协办的“自然资源权利配置与民法典编纂”研讨会在长沙顺利召开。
[ 内容 ]

2018年12月16日,由中国法学会民法学研究会主办,湖南大学法学院屈茂辉教授领衔的国家社科基金重大项目“自然资源权利配置研究”课题组及湖南经济与社会发展法律研究中心、湖南省法学会民商法研究会承办,湖南省不动产登记中心、湖南骄阳律师事务所协办的“自然资源权利配置与民法典编纂”研讨会在长沙佳兴世尊酒店顺利召开。本次会议聚集了中国社会科学院法学研究所、国务院发展研究中心、中国人民大学、清华大学、北京理工大学、浙江大学、重庆大学、西南政法大学、上海财经大学、江西财经大学、广东外语外贸大学、北京城市学院以及湖南大学、湖南省自然资源厅、湖南省不动产登记中心、湖南骄阳律师事务所等单位的30余名专家学者参会研讨。

会议第一阶段由湖南大学法学院院长、国家社科基金重大项目“自然资源权利配置研究”首席专家屈茂辉教授主持。屈茂辉教授首先对与会的专家学者表达了诚挚的谢意与热烈的欢迎,并就会议召开的背景和目的作出了说明:生态文明建设是党中央统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容,其中十分重要的方面是以法治思维和法治手段推进自然资源的保护和利用,自然资源权利配置也就顺理成章地成为生态文明法律体系的基础内容。编纂民法典则是实现国家治理体系和治理能力现代化的重大举措,民法典物权编必然涉及自然资源权利配置问题,如果说传统民法关于自然资源的权利配置集中于土地权利配置,而现代民法就不可避免地要对矿产资源、水资源等权利配置予以关切。我国《物权法》及民法典物权编草案都有土地资源、矿产资源、海域等自然资源的所有权、用益物权、担保物权规范,这些法律规范或者法律规范草案是否科学,还需要广大法学工作者紧密结合我国改革开放的伟大实践进行深入细致的研究。国家社科基金重大项目“自然资源权利配置研究”自2015年冬季立项后,经过三年来的努力工作,现在进展顺利。本次研讨会也是项目计划中一部分。随后,湖南省不动产中心主任魏军才代表研讨会的协办方致辞,指出本次研讨会的重要性以及对实务工作展开的重要作用。

接下来的会议分为三个环节:第一个环节是中国社科院法学院研究所孙宪忠教授进行主旨发言,第二个环节是研讨“自然资源权利体系与民法典编纂”,第三个环节是研讨“自然资源确权登记、不动产登记与民法典编纂”。

在第一个环节中,中国社科院学部委员、第十三届全国人大宪法和法律委员会委员、中国法学会民法学研究会常务副会长、法学研究所研究员孙宪忠教授进行主旨发言。孙宪忠教授首先对湖南大学法学院屈茂辉教授及其团队的研究给予了充分的肯定。随后,孙宪忠教授指出:在自然资源权利配置问题上类似“祁连山国家森林公园和秦岭北坡”的问题是普遍存在的,无论是从法学理论还是实践管理层面上分析,问题的症结最终都汇集于国家立法与制度设计之上。而后,针对上述问题,孙宪忠教授向会议阐释了自己的相关意见和建议:

一是关于传统民法对自然资源领域的态度。民商法领域关于自然资源的界定标准至今缺乏固定结论,但其动态发展却从未停止。从罗马法中认定自然资源是取之不尽的自然公有之物,到近现代民法理论中强调自然资源的可利用性和有限性。人类对于自然资源的认识经历了从“无穷无尽——日渐稀缺”的认识过程。鉴于此,孙宪忠教授提出,在人们资源观念发生改变的前提下传统民法应随之作出反应,借助于环境、生态等相关法律,采用基本法与特别法相结合的手段来规范自然资源的利用。

二是从传统民法对权力规范的视角来看待自然资源。孙宪忠教授认为,民法上对权利的分析是从法律关系准确地定义入手来辨析权力秩序的。自然资源于民法中应建立起一种公开、透明、有序的基础性法律关系,对其主体、客体、权利义务及法律责任加以明确。

三是关于民法领域中自然资源权利配置的相关建议。孙宪忠教授提出:第一,应当尊重传统,尊重自然规律,将国家主权意义上的控制与民法意义上的控制相区分;第二,通过法律责任的明确加速自然资源权利制度的形成;第三,自然资源权利应是多重法律规制模式,必须承认民法的基础法律地位。

在第二个环节中,中国法学会民法学研究会副会长、广东外语外贸大学土地法制研究院院长陈小君教授就“自然资源之耕地保护与民法典编纂”问题进行了发言。陈小君教授指出:自然资源的治理当以制度为中心。治理体系的正当、科学、实效,治理思维的现代化、治理目标多元化、治理主体复合性、治理手段的多样性,俱应归属到治理体系法治化。而以耕地保护为例进行说明取决于耕地保护的特殊重要性与耕地保护法律研究的极端薄弱性。耕地作为自然资源有保护的必要,主要问题集中在耕地的低效利用与粗放利用,即有别于耕地的用途的毁损。耕地在产权关系上更为复杂,有别于其他自然资源,在财产权主体上以集体所有为常态;对这种复杂的关系和结构的研究是有助于其他自然资源治理体系现代化,但实际研究极其薄弱,在公法领域时有提起(整治与占补平衡等),但在民法典编纂中几乎没人想到,其治理体系法治化任重道远。

接着,陈小君教授就“耕地保护治理的现状与问题”进行了阐述。她认为当前在耕地保护问题上主要存在以下问题:(1)耕地流失依然严重,不断逼近18亿亩良田耕地的红线;(2)从政策来看,耕地保护政策表现为压力传导型,数量目标型;(3)包括私法在内的法学研究的及时性和针对性有待加强;(4)在耕地保护上市场观念和法治观念有待进一步深化;(5)关于耕地保护的研究方法和视角有待更新。

最后,陈小君教授就解决上述问题提出了“法治化的路径与方案”,并结合会议主题就当前民法典编纂工作中应如何处理上述问题提出构想。她指出:耕地保护过程中应激发内生动力,调动外生合力,用好私法公法两个工具,注重平衡利益。着重论及到私法领域,她建议:第一,应加强耕地的平等主体之间的民事责任的研究;第二,通过确权强化权利人的权利,增强对所有耕地的支配,对外来侵占破坏有更强的动力予以抵制,应对外来占用支付超额对价时的逐利行为;第三,通过借鉴专门为保护自然生态、农地及历史文化遗产而成立的养护地役权、保存地役权来保护农民发展效益。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文教授表示,中央生态文明体制改革从2013年10月启动,至今污染方面的主要改革已经基本完成,自然资源资产方面的改革还在进行。前段时间,国务院出台《关于区域协调创新的若干意见》明确提出,自然资源有偿使用,建立区域自然资源集中交易平台。由此可知,现阶段的改革重点在于激发自然资源资产的活力。当前,自然资源、包括生态空间都没有发挥应有的经济作用,为了更好地响应党中央、国务院的号召,可以将自然资源用于抵押、交易,当然,这绝不意味着所有的自然资源资产都可以抵押、交易。

常纪文教授指出,确权是明晰权利、定纷止争的途径之一,自然资源确权登记试点已经进行两年,现在已经结束,中央确定从2018年12月开始在全国全面启动自然资源的确权登记工作,但考虑到相关基础理论研究的薄弱,直到2023年并不要求对自然资源的全部领域进行确权登记。毫无疑问,传统的物权客体乃是具体的,依托不动产登记进行自然资源确权登记,不过,自然资源确权登记究竟确认的是什么?这方面仍存在争议。水流、森林、山林、草原、荒地、滩涂等是空间性单位,现在的确权乃是将其作为空间进行记载并描述。但这样的描述记载较为困难,以长江领域的水流为例,其一年四季是处于变化之中的,(有的支流)有时甚至处于枯竭之中,从传统民法的理论来看,其对象是不确定的,所以能否在民法典中创新产权理论,将自然资源作为一种特定的客体进行登记。

除此之外,当前要厘清几类物权的关系。常纪文教授建议不把建设用地与矿产纳入到自然资源资产的确权登记之中。传统学说将土地视为自然资源,包括不动产建设用地,但常纪文教授认为土地只有转化为耕地或者生态用地才能被视为自然资源,看作建设用地不属于自然资源。自然资源确权登记的对象应该是具有生态功能的自然资源,建设用地和矿产不属于此内,其登记可以沿用传统的不动产登记或者其他方法予以解决。当前,许多地方已经开始试行自然资源交易,浙江排污权的抵押就是很好的例证。自然资源的确权登记是生态大系统下面的登记,不能脱离生态。这就涉及许多权利的相互交叉,以国有土地和集体土地的交叉为例,国家经常会采取征用、租赁、生态补偿的方式体现国有自然资源的作用,这些都是自然资源资产管理的方式方法。综合看来,自然资源的确权登记与管理皆是中央改革激发资本活力之举——“让绿水青山变成金山银山”。自然资源的确权登记与资产管理的改革是系统的、配套的,自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计、绿色GDP的核算、生态补偿等改革是相匹配的,例如,湖北鄂州将各个区县进行划分,每年完成自然资源资产核算,之后进行生态补偿。自然资源资产管理还要和空间规划相结合,离开生产、生活、生态空间,自然资源资产管理便没有意义,这就为自然资源物权的法定化提供了方向。概而言之,常纪文教授建议自然资源资产产权的登记应当先描述空间,然后进行具体的记载。

北京不动产法研究会副会长、清华大学法学院程啸教授认为,在进行自然资源确权登记改革之前,应厘清两个问题:一是自然资源物权和民法中的不动产物权之间的关系,二是自然资源的确权登记与不动产登记之间的关系。就自然资源物权和民法中的不动产物权之间的关系。首先,从权利的性质上来看,自然资源的物权,尤其是自然资源的所有权,究竟是民事上的权利,还是基于国家主权或者公权力而衍生出来的权利,值得探讨。国家所有权属于公权,而建设用地使用权、宅基地使用权乃是民事权利无疑,二者之间存在一个交叉地带,叫做特许物权或者准物权。其次,从权利的客体、主体来看,民法上以特定的物作为客体,但在自然资源的权利之中,其客体较为复杂,存在着客体不特定的特点,自然资源的客体主要是一个空间,至于主体方面,对于不动产物权来说,始终要明确一个具体的主体:自然人、法人或者非法人组织,但对自然资源来说,其是由国家享有所有权,国家的所有权由国务院代为行使,而国务院又进行分级的授权,其行使的是否仍然是民法上的权利呢?再次,从权利行使的功能与目的来看,民法上界定权利的边界与内容,乃是为了满足人们的需要,使人们获得使用价值与交换价值,但是国家所有的自然资源,其所有权的行使,有三个特点:第一,因为自然资源乃是公有的,不能由私人取得,所以国家自然资源所有权行使的一大目的在于保值、增值,保护国有资产,防止国有资产流失。第二,实现共同的管制,中央明确提出要建立健全自然资源资产产权制度和用途管制制度,国家通过对自然资源资产权利制度的构建来实现社会治理。第三,自然资源不是一个简单的物,与民法上的物承载使用价值、交换价值不一样,自然资源还承载着生态价值,是一种公共产品,正如习总书记所言“生态环境没有替代品,是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉”。第四,自然资源本身是市场经济的一种重要生产要素,自然资源国家所有权的行使,要发挥市场对资源配置的决定性作用,要实现自然资源的有偿使用制度,就必须要在自然资源国家所有权与民事权利之中连接一座桥梁,比如通过土地的出让或者其他有偿使用的方式,让普通民事主体获得这种权利。

就自然资源的确权登记与不动产登记之间的关系。第一,登记目的不同,不动产登记的目的在于维护不动产权利人的合法权利,保护不动产交易安全,但自然资源登记的目的在于建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度,根本不是为了保护交易安全,几乎没有公示公信效力,因为自然资源不能进行交易。第二,登记单元的不同。不动产登记的单元是权属界线明确、具有独立使用价值的不动产,自然资源的登记单元是所谓的空间。再次,登记原则不同,不动产登记遵循自愿登记的原则,自然资源登记是一种确权登记,实质上是一种强制登记,更多具有普查意义性质。第三,登记类型不同,不动产登记包括首次登记、转移登记、变更登记、注销登记,但自然资源登记只有首次登记、变更登记。弄清这两组关系对于后续理论研究与实务工作的展开具有指导性意义。

北京理工大学孟强副教授的发言主要包含三个方面的内容。第一,《物权法》第9条第2款规定:依法属于国有所有的自然资源的所有权可以不登记。为了最大程度地保护自然资源,不论是否登记,自然资源都是属于国家的。如此规定,一方面是为了保护国有财产不受侵犯,但另一反面也导致权利边界不清晰。随着市场经济的深入发展,人们逐步认识到了自然资源的可利用性,其可以分化成很多具体的权利,但是权属不清晰却导致自然资源难以利用。党的十八届三中全会提出,要建立健全自然资源产权法律制度,即建立自然资源产权登记制度,在此基础上对自然资源进行细分利用。但较为遗憾的是,民法典草案却并未领会党中央的精神,现在仍照搬《物权法》第9条,规定国家所有的自然资源可以不登记。

第二,自然资源既然属于国家所有,由此展开到民法典草案中的生态环境修复责任条款,行为人若污染了环境、破坏了生态,产权人应该自己向行为人主张损害赔偿,比如现在由检察机关提起的环境公益诉讼,其主体是错位的,应由国资委提起,因为修复的是国家的财产。

第三,从传统物权法理论上来说,物分为动产、不动产,自然资源归为不动产一类,不动产的设立、变更、转让、消灭应依法登记,物权受到侵害时,权利人可以通过诉讼寻求保护,自然资源亦是如此。依据行政诉讼法的规定,对行政机关作出的有关自然资源所有权、使用权决定不服的,权利人可以提起行政诉讼,但行政复议法又规定:一旦由省级人民政府或者国务院作出的行政区划的勘定、调整,征收土地的决定,确认土地、矿藏、河流、森林、山林、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权、使用权的行政复议的决定就是最终裁决,无法进入到行政诉讼的环节。这意味着征服既是“运动员”,又是“裁判员”,国务院代表国家既享受自然资源的权利,又可以作出征收自然资源的决定,这与物权法的精神相背离。总而言之,当前立法对于自然资源产权的确认与保护不能够停留在贪多、求多的粗浅层面上,而应当将其具体的科学化,建立相应的法律制度,作为一项正当的权利,其主体、内容应当清晰,这样才能够得到真正的保护,确保物尽其用。

浙江大学巩固教授结合我国当前《民法典》编纂的时代背景就“民法典编纂过程中如何在民事法律规律的科学理想和政治实践之间做处理”的问题进行了研讨。他认为:

第一,民法典中不应该被加入一些不纯粹的民事立法问题。《民法典》各分编有功能主义和现实主义的考虑,有些领域的问题是不应用司法理论去解决的,而应当开辟新的或更符合本质且能发挥社会实效的解释。自然资源问题归根结底是环境资源法应解决的问题。民法对自然资源的规制应建立在公法的规制之上。

第二,区别对待国家所有权和一般所有权。法律层面应将重要的生态功能要素和整个生态系统本身归属国家所有,依法规范,合理利用。

第三,自然资源利用方面,法律应赋予普通公民基于自然本能、风俗习惯正常利用的权利,修改《物权法》中关于自然资源普遍有偿使用的内容。

在第二个环节中的自由探讨中,上海财经大学叶榅平教授则就“生态补偿是不是一个常态化问题”以及其权益基础和诉讼主体的问题提出了自己的见解并同与会学者进行了讨论。

西南政法大学张力教授从国家的民事主体地位角度分析了自然资源国家所有权的法律内涵。他认为:首先,《民法总则》没有规定国家的民事主体地位是出于解构国家所有权制度的考虑。所以在《民法分则》的制定过程中就要充分考虑如何协调一致的问题。其次,未资产化的资源是不存在国家、集体、个人平等保护的问题的。最后,张教授认为《民法典》自然资源国家所有可能包含两层含义:一为对宪法和公法意义上的转接条款,二为公法人的自然资源所有权。一与二之间的连接点则是实现主体和客体的特定化。

江西财经大学欧阳君君副教授指出,自然资源权利配置,可能要考虑几个方面的问题。一是自然资源所有权的创设。这涉及国有自然资源的范围。或者说如何理解宪法第九条的“等”字。本人倾向认为是等在等。但这种认识的风险是国家权力的扩张。因此如何建立起类似美国公共信托理论是关键。二是自然资源的分类。因为不同自然资源的使用的不一样的。但是,引用法国公产理论与德国的公物理论,能否对我国自然资源进行有效分类,还需论证。此外,作为私物或私产的国有自然资源,是一种什么性质的财产?是适用民法民法物权理论还是建立公法物权?也需探讨。三是如果自然资源国家所有权是民法所有权,那么,政府在出让使用权的过程中,公众能否参与到这一权利配置的过程中去?四是自然资源权利配置,既包括自然资源的初始配置,也包括再次配置,即自然资源使用权的流转及使用权之间冲突的解决。

北京城市学院中国自然资源(不动产)登记协同创新中心吴春岐教授说到各种自然资源之间呈现的是体系性的、相互联系的关系。比如河流与滩涂、涵养林并不是相互分离,而是紧密联系在一起的。应当明确自然资源的客体分类,予以进一步细化。自然资源是以特殊客体组成的整体,以特定资源为内容的整体性客体。传统民法的单一物、特定物理论不能直接适用自然资源物的概念,对待自然资源要从整体性去考虑。

中国人民大学樊勇博士说到了四个方面的问题:一是湿地的性质问题。湿地是一个自然生态空间,是生态体制改革方案中的认定,其确权的内容是其空间具体所涵养的内容,比如矿产。二是自然资源如何进入民法领域的问题。从民法的角度看自然资源,运用什么机制来控制宪法上属于国家所有的自然资源,是否所有宪法上规定的自然资源都有必要进入民法中。对于有必要介入民法中的自然资源,需要引用市场配置的手段才能真正进入民法中,这才是民法需要关注的自然资源。三是如何看到自然资源所有权问题。《物权法》上规定的自然资源是公法与私法相交的。《物权法》作为民事基本法如何协调与特别法的关系。民事基本法做原则性规定,通过特别法予以细化,凸显公法与私法交叉的职能。同时提到在处理《物权法》第123条时,这一条的立法模式是否可以发挥其作用?其认为将123条作为准用条款,发挥一种法定类推适用指引的功能,减少司法裁判的论证成本,也给学理构建提供足够空间。矿业权等自然资源哪些适用市场手段、是要适用民法基本理念去解决的,就参照适用民法现有的规范。那些与民法理念不相干的,就留给公法空间去处理。四是《物权法》中既有的自然资源准物权类型需要进一步区分。典型的是利用水域滩涂从事养殖的权利,其特点与既有的土地承包经营权完全一致。在做土地确权登记的时候,农民拿出一个土地承包经营权证和养殖证,面对登记的时候应当如何给其进行登记。如果两者一样,直接适用土地承包经营权的规定。则应当将其从物权法第123条中剔除。而如采矿权、捕捞权与既有用益物权有差异的权利,是取得权,应当有必要作为自然资源准物权的框架设计和准用条款的规范设计。

湖南大学屈茂辉教授在谈到自然资源所有权行使时,提及了目前亟待解决的几个重大疑难问题:

(1)自然资源国家所有权的行使主体问题。《物权法》第45条规定,国务院代表国家行使自然资源国家所有权,但其他法律有规定的,可以依照法律的规定进行。这就意味着,地方人民政府是可以而且实际上也确实在行使着自然资源国家所有权,比如县人民政府享有对于砂石开采权出让的权利。我国当今的改革态势是,中共中央和国务院把行使然资源国家行使权授权给自然资源部,而目前自然资源所有权的行使散落在各地行政部门,比如水利部仍然保留取水许可和有偿使用的设置,养殖许可由农村农业部行使,这其中是否应当按照取水权、养殖权的用益物权性质和法理回归应然的制度体系上来,需要认真研究。

(2)国务院对于自然资源国家所有权的行使权的具体行使及其保留问题。如果像有的人认为的那样,只有国务院能够代表国家行使自然资源国家所有权,而国务院通过委托代理的授权形式将国家所有权的行使权授予给自然资源部,按照这种架构,国务院自身是否还保留着行使自然资源的权利,如果保留 ,又保留了哪一些,值得深入探讨。

(3)自然资源部是否能将其行使自然资源国家所有权的权利再授权给地方政府,地方政府是否有权力授权给地方自然资源主管部门,也需要从理论和改革发展的角度深入研究。

(4)区政府与县政府在行使自然资源所有权的地位问题。区政府与县政府的地位应当是有区别,有些权力不能给区政府,直辖市的区的权限如何,这些都涉及到自然资源统一确权登记与不动产登记机构的设置。

(5)乡镇政府的地位问题。乡镇政府不是完全的政府,没有财政与司法,在自然资源权力行使中要受到诸多限制,乡镇政府在不能被授权行使自然资源的所有权。与集体经济组织法人的权限不明,地方农村集体经济组织的法人制度没有真正建立起来,乡镇一级财产的集体财产所有权由谁来代表行使,这是一个法律空白。不过,有一点应当肯定,乡镇政府不宜代表国家行使自然资源所有权。

重庆大学黄锡生教授在做总结发言时说到:

(1)自然资源的基本概念要统一。自然资源是处于自然状态没有介入人力劳动的可供人类利用的资源,法律调整的是可以控制的资源。法学与自然科学的概念不一样,不能照搬自然科学的概念,要运用法律的语言予以表达。

(2)自然资源权属的分类。自然生长的森林、处于自然状态的水、野生动植物是自然资源,但是否所有自然生长的都属于国家所有。如何分类、界定需要重新进行定义,现行有些概念的来源于自然科学的概念,这是不符合法学规范的。

(3)处理各个自然资源要素之间的关系。土地是自然资源最基础要素,要对土地产权制度予以规制。然后再进行第二级的分类。比如水资源的登记,水是流动的,不适合作为登记的对象,水资源的登记是要登记承载水的土地的范围。所有自然资源最终可以归结成为土地的问题。

(4)自然资源制度的设立问题。自然资源法既可以是公法也可以是私法,从土地利用、从国家管理、从环境保护各个角度都可以进行研究。各个法学学科对同一事物都可以其研究和规制对象,研究不要画地为牢,给自己设限。制度是人设计的,要突破条条框框的束缚。物尽其用、人尽其才、地尽其利才是最好的制度,不要受意识形态的禁锢。

(5)自然资源要一体化管理,集中管理。目前我们国家虽然成立了自然资源部,但职权还是没有集中统一。财产的所有者与社会公众事务管理者职权如何厘定清楚是立法应当予以解决的问题。

黄锡生教授在下午的讨论中主要就农村土地权利配置问题发表意见。黄锡生教授认为,土地制度的设计不在于所有权,而在于使用权制度。现行有些农村的土地承包经营制度出现了问题,导致土地荒芜,阻碍了生产力的发展,要重新考虑土地使用制度的设计。土地集体所有权制度的缺陷在于,集体所有权权利不明,如果集体都不在了,集体土地的所有权归属是一个问题,目前许多地方农村集体经济组织已经名存实亡。随着社会结构的发展变化,现在的土地承包经营制度已不符合社会发展,提出了其设计理念,第一,今后土地发展方向的趋势将现在的集体土地所有权转为国家所有。第二,重点应放在使用制度的设计,如何使得这些土地得到有效利用。第三要鼓励公司化生产,征收土地的不动产税或企业税等。第四,国家对土地的管理主要在于规划管理、用途管制,确定土地用途,根据不同用途设计不同的制度。第五,用途管制是行政权力,和资源所有权应分开设计。

北京城市学院中国自然资源(不动产)登记协同创新中心吴春岐教授说到自然资源的理论与立法是支离破碎的,立法较少。要吸收传统民法的理念,自然资源具有复合性,包括公益性、自然性与经济性。其经济性是不容忽视的,需要进行流转。在对自然资源予以保护的基础上对其进行利用,利用就要依靠民法,发挥民法的作用。通过交易把自然资源交给有能力利用和保护好的主题。包括抵押制度的设计,也是有必要的。另一方面,物权的客体是发展的,比如海域使用权的客体不是单一物,是一个整体综合的物。自然资源产权的制度的涉及涉及几个基本问题。

1.主体问题。自然资源所有权的主体只能是国家和集体经济组织,要解决如何监督的问题,怎么把国家行政权力和财产权力分开,同时对其监督到位。怎么分级行使自然资源所有权,生态功能特别重要的由国家管,小的地方管,同时如何做好收益的分配?

2.客体。传统物权法已经不能满足现在物权的客体发展需要,自然资源的客体应当从综合的、整体的角度考虑,将所有的自然资源要素作为一个物来对待。

3.权力内容。自然资源物权是自然资源典型的权利,自然资源的使用权、担保物权需要进一步细化。

4.救济。现阶段法院救济途径很难实现,要充分发挥政府的作用。

5.登记单位。登记单元是权属单位,不是管理单元,也不是生态单元。但是这种登记单元具有综合性,由各种因素的组成,不仅包括属于国家所有的自然资源,也包括集体所有的自然资源,类型上也包括各种各样的自然资源。这时就涉及到登记单位的价值评估,自然资源登记单元既要考虑经济价值评估,也要考虑到生态价值的评估。

叶榅平教授谈到了四个方面的内容:

(1)自然资源权利如何进入民法领域,民法上的概念能够接纳自然资源,这是自然资源权利进入民法领域的前提。如果民法上理论一直遵守传统的概念体系,自然资源就很难进入民法领域。现在就面临着这样问题,民法上的概念体系与整个法律存在矛盾冲突的地方。要将自然资源纳入民法领域,应作如下方面的考量:1.物的概念的扩展。就要对民法中物的概念要拓展,突破有体物、独立物、特定物这中传统理论。要在遵循自然资源物的属性下,对物进行不同的物的划分,作为特殊物对待,纳入民法中物的范畴。2.物的价值的扩展。传统物强调其经济性价值,而自然资源除了经济价值之外,还应考虑其非经济性的价值。3.物权概念的扩展。要以开放性的观念看待物权的概念,比如所有权的占有、使用、收益、处分权能。其中应当包括决策权,即由所有权人决定由谁来行使自然资源使用权。这一点在集体所有的自然资源缺失。目前,集体经济组织并不能行使由其享有所有权的自然资源决策权,而是由地方人民政府行使的。应当承认决策权,这是所有权权能的重要内容。

(2)自然资源进入民法领域的模式。赞成民法典加特别法的模式,民法典做一般性的规定,一是确定其私法属性,属于民法上的权利;二为自然资源权利的展开提供基础;三为完善自然资源立法提供立法方向。

(3)充实自然资源国家所有权的权能。一是具有决策性质的权能。二是具体的使用权。

(4)自然资源使用权的体系。一是完善自然资源使用权体系,物权法第122和123条的列举不完全,而且是封闭性列举,许多的自然资源权利没有列举,比如狩猎权、林业权等权利没有提及。二是呼吁要规定自然资源公共使用权,在承认国家所有和集体所有的基础之上承认公共使用权。

屈茂辉教授在专题报告中主要讨论了自然资源所有权行使主体以及我国用益物权种类范围需要扩大的问题。首先,自然资源所有权行使主体《物权法》第45条第2款的但书条款,为地方政府代表国家行使所有权奠定了制度基础。无论何种国家结构形式,国家所有权的权能结构以及地方政府的性质及其地位,均使得地方政府代表国家行使所有权具有正当性。但我国其他法律却没有明确赋予地方政府代表国家行使自然资源的国家所有权,目前地方政府的实际行权状况存在欠缺合法形式、地方各级政府之间及其与国务院之间代表权限划分模糊、所有权的代表者与管理者身份重合难以区分、行政管理的色彩浓厚而所有权的基本理念淡薄等诸多问题。迫切需要明晰地方政府行使国家所有权的代表关系,划定各级地方政府之间及与国务院之间代表国家行使所有权的权限范围,并尽快对土地、草原、矿产、水、森林等方面的法律进行修改,明确规定地方政府代表国家行使自然资源所有权的具体规则。

关于用益物权种类的范围问题,屈茂辉教授认为,我国用益物权主要以国家或者集体所有的土地为核心进行权利构建,《物权法》用益物权编较为详细地规定了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权。只在一般规定中几个简单的条款规定了其他类型的用益物权,如海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权、捕捞权。早在2003年就颁布了《海域使用管理法》,但是关于内陆水域的利用至今没有相应的法律对其予以规范,导致理论中存在着许多的问题。比如,在内陆水域中进行养殖是向县级以上人民政府渔业行政主管部门提出申请,再由本级人民政府核发养殖证,许可其使用该水域。而在海域从事养殖行为则需要取得海域使用权证书,当事人即可以通过申请-审批取得海域使用权证书,也可以通过招标和拍卖的方式取得。可见,在内陆水域和海域之中进行养殖却是通过不同的程序取得不同权利类型的权利。内陆水域使用权与海域使用权性质一样,都属于用益物权的范畴,应当统一对待。为完善我国用益物权体系,应当建立内陆水域物权制度,建议研究制定《内陆水域管理法》。

欧阳志军处长报告了湖南自然资源不动产登记的基本情况,取得了以下成就:(1)初步构建了覆盖城乡的不动产登记工作体系。(2)初步形成了便捷高效的不动产登记运行模式。(3)初步建立了互联互通的不动产登记信息共享机制。(4)初步完善不动产登记历史遗留问题的处理机制。(5)初步开展自然资源确权登记试点探索。但在实践中遇到的疑难问题如下:一是不动产登记在政府政务服务中的定位问题,二是不动产登记和交易管理的问题,三是确权登记与不动产登记的关系问题,四是互联网应用中的不见面审批问题,五是登记机构的登记人员应该具备什么样的条件才能成为适格的主体,六是登记错误的法律责任问题。

张力教授首先谈到了自然资源使用权的性质、排他性效力问题。特别是排他性效力问,在民法以外,不管自然资源使用权是否具有排他性,都没有什么疑问。但是在民法以内如果不对其效力内涵进行澄清,就意味着在发生纠纷之时,就不能明确该权利的请求权基础是什么。如果请求权不清楚就不知如何起诉,法院也不知如何立案。关于自然资源的性质问题,在物权法上可以将其认定为是一种用益物权。然后说道要通过自然资源的资产化来实现自然资源的有偿使用,就要让其资产化。这种资产化不宜走财产化道路,应采取人格权路劲,将自然资源自由取用纳入人格权内涵中,日本的实践就是如此。用取得自然资源的人身自由去强化目前的原始取得,反过来物权的原始取得作为资源不自由取用的具体的技术路径,从而构建未来自然资源自由取用在民法典中的制度

在自由讨论环节中,屈茂辉教授谈到了不动产登记人员队伍的建设问题,主张应当将不动产登记人员纳入法律职业共同体,要求逐步过渡到须有国家法律资格证。

黄锡生教授指出法定取水权就是说法律规定围绕个人的生活牲畜使用的,那么不需要进入特许,取水权是自由取用水资源的权利,或者是其他动植物用水的权利。但限于生活所需的这种自由取水权不能危及水权所有人的生产及生活的权利。欧阳君君教授提出假如在原来的自然水流,中间有一池塘,将水截流致使下游的村民无法满足其基本需求,此时下游村民有无取水权的问题。陈小君教授回应“对于水塘的水的使用优先权还涉及到水源的问题,如果鱼塘是属于以前无现在截流的话,则取水权应该是鱼塘下原居民生活灌溉取水权优先,如果是先有鱼塘,而非截流则是鱼塘使用权人具有优先权”。黄锡生老师提出了新的观点,即所谓的取水权,实际上还是一种合同关系,采矿权也是一个合同关系,其实质是买卖矿产品或者买水。

在回应欧阳志军处长的关于确权和登记的问题时,讨论十分激烈。

吴春岐教授说到,不动产登记的安全保护是第一位的,而不是政府的效率,如特事特办、绿色通道都是违反了安全保护的秩序价值。网签是一种行政管理方式,而不是登记的潜质条件。登记的过程中部分要件是法定的,但部分要件是不合法不合理的。确权是为登记做准备的,建设用地使用权是登记生效要件,但土地承包经营权不是。

屈茂辉教授回应:现有的登记,其实包含了确权的功能。新成立的自然资源部负责自然资源统一确权登记工作,确权的内容当然包括自然资源所有权这一权能。但是现有的《物权法》第9条第2款规定依法属于国家所有的自然资源,所有权可以不登记。两者之间就存在着冲突,而民法典物权编(草案)(征求意见稿)第5条第2款仍然保留这一规定,建议删除这一规定。

陈小君教授在回应黄锡生教授关于农村土地权利配置问题时说到,集体土地所有权的私有化和国有化都是我们走过的路,但都是失败的路,作为政府的公权力不应与私权利争利,现有集体没有收益权也没有处分权,故而才会存在撂荒等现象。在法律机制上,我们应给与集体土地所有权更多的激励和约束机制。

随后,湖南骄阳律师事务所的陈美文主任结合律师实践提出了不动产抵押登记错误的赔偿责任问题和耕地占补平衡实践的问题,湖南省自然资源厅的欧阳志军处长从各地具体实践的角度作了回应。

湖南省不动产登记中心邓新忠科长结合目前不动产登记实践提出了三个问题:第一,目前集体土地确权登记已经接近尾声,是否可以依据集体土地确权登记的结果确定国家自然资源所有权的确权登记?第二,国有林场已经基本完成了确权登记,颁发了林地使用权证,而林地作为自然资源,是否有必要再次进行自然资源确权登记?第三,农村集体土地三权分置改革,分离出来的集体土地经营权属于什么性质的权利?

屈茂辉教授针对邓新忠科长提出的问题做出了针对性的回应。屈茂辉教授认为之前林地使用权登记发证中存在多重登记、多重发证等登记不实的情况,有必要进行重新确权登记。但重新登记也面临一定的问题,例如之前登记不实的责任承担问题。此外,屈茂辉教授认为农村集体土地三权分置分离出来的土地经营权应当明确认定为物权性质的权利。

辽宁科技大学武婷婷副教授根据其承担的国家社科基金课题,提出研究中遇到的山体、山林等概念的界定问题。吴春岐教授针对吴婷婷教授提出的问题做出了回应,吴春岐教授认为目前立法和实践对于此类概念定义模糊,不同学科对同一概念的理解也并不一致。同时吴春岐教授也提出目前存在集体组织蚕食、侵占国有自然资源的问题,集体组织无偿占用、使用国家自然资源的现实问题。

湖南省不动产登记中心岳湘豫副主任结合工作实践提出应当尽快完善农村土地三权分置相关立法,为不动产登记实践提供指引。此外,岳湘豫主任提出了国家所有权如何分级行使的问题,以及如何确定自然资源登记单元的问题。岳湘豫主任指出目前法律没有关于登记单元的规定,各地试点标准混乱。例如,有的根据生态红线、有的根据管理职权范围作为确权登记的单元。

最后,由陈美文主任主持会议闭幕式。屈茂辉教授做了会议总结发言。屈茂辉教授指出,本次会议讨论了自然资源权利配置的基础理论问题,梳理了自然资源确权登记试点地区成功的做法和经验,讨论了自然资源确权登记中存在的诸多问题。其中既有不动产登记的基础理论问题,也涉及到不动产登记具体实施的问题,也涉及到互联网技术在不动产登记登记中的应用问题以及不动产登记人员培养和管理的问题。屈茂辉教授指出我们既要利用传统法学理论的优势,也要吸收当代发达国家的先进立法经验,结合我国具体的国情,完善我国自然资源权利配置,实现民法典编纂的科学化。本次会议,理论界与实务界进行了充分的对话,会议产生的许多新的观点、新的共识,对自然资源法学界未来的研究提供了新的思路。屈茂辉教授代表承办方对各位专家代表的出席表示感谢,同时也对本次会议的协办单位——湖南省不动产登记中心以及湖南骄阳律师事务所表示感谢。



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