品茗62:“禁摩限电”是福是祸?
发布日期:2017-5-20      正文字号:
文章标签: 物权   行政法学   司法改革
[ 导语 ]

从2014年《广州市非机动车和摩托车管理条例草案征求意见稿》的出台,到2016年3月份深圳市一系列“禁摩限电”细则的落实,至2017年两会对“禁摩限电”的热烈讨论,“禁摩限电”引发新的关注,也深刻影响到市民生活和相关行业的运转。政策本身的合理性、合法性等要素逐渐进入公众视野,面临社会的考验。

[ 内容 ]

一、“禁摩限电”是什么?

 

“禁摩”与“限电”政策一脉相承,即禁止摩托车的使用,限制电动车的行驶。2016年3月21号以来,深圳市开展了一场史上最严厉的“禁摩限电”集中整治行动。十天之内,深圳共查扣电动车17975辆、拘留874人。典型的还有广州市2014年颁布的《广州市非机动车和摩托车管理条例草案征求意见稿》,2016年三月份已提交广州市人大常委会进入审批程序。“禁摩限电”所波及的社会主体范围之广和影响程度之深显见,政策本身也受到各方面的考验和评估。

 

二、“禁摩限电”合法合理么?

 

(一)合法性

1、禁摩限电政策是否符合实体法

从一系列政府公告和细则中不难看出,禁摩限电的依据是《道路交通安全法》第39条以及《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第36条第一款。然而,进一步剖析政策的依据是否真的合法,就会发现其啮合不紧密、论证不严密之处。根据《道交法》第39条,“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况,可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况,需要采取限制交通的措施,或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定,应当提前向社会公告”,公安机关交通管理部门有权根据具体情况对道路主体采取限制甚至禁止通行,可是这种限制或禁止是临时性的应急措施还是可以永久性地存在下去呢?《道交法》在此处含糊其辞,既没有明确限定这种管制是临时措施,也没有否定不可以将管制发展成长期政策。立法上的漏洞给了政府相关部门很大的权限,这其中的合法性依据未必充足。再看《管理条例》,“市公安机关交通管理部门可以根据道路通行条件,划定区域、路段、时段,对摩托车、电瓶车以及电动自行车和其他非机动车采取限制通行或者禁止通行的措施,但经市公安机关交通管理部门批准并核发专用标志的车辆除外。具体办法由市政府另行制定”,分明是一部针对所有道路主体的道路交通安全管理条例,可是第36条管制的对象却没有机动车。限制或者禁止通行的措施只针对非机动车,这样的立法是否有失偏颇?是否改变了立法原意?法律赋予政府如此大的自由裁量权,又没有权威的机构对政府自由裁量权的行使进行评估和限制,更没有配套的纠纷解决机制对行政相对人的合法权益予以保护,这种实体法的合法性让人质疑1

2、禁摩限电政策的出台是否符合程序法

2014年十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国的重大决定》,在第三章深入推进依法治国、建设法治政府中关于健全依法决策机制有如下规定:“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。”根据政府部门的说法,在政策出台之前举行过听证会、开过联席会议,若果真切实做到了公众参与,政策就不会一出台即引发舆论一片哗然。如果公众做到了对禁摩限电的全面理解和参与,政策实施过程中也就不会产生如此激烈的执法冲突。

 

(二)合理性

禁摩限电的出发点是好的,摩托车以及大功率的电动车速度快、体积小,在道路中穿行确实有很大的危险性;电动三轮车等非法拉客运营,也是被法律法规所明确禁止的,取缔拉客的电动三轮车其实是对合法载客的机动车主体的承认2

那么实际执法过程中的合理性呢?此处着重探讨特殊行业的电动车使用问题。首先,电动车的运货量和运货速度是一些特殊行业生存的依托,虽然电动三轮车上道不安全,但是特殊行业是否可以配备特殊的三轮车作为运输工具呢?由于载重和体积的限制,二轮电动车不仅无法满足深圳市民现在的快递需求,而且给快递配送大大增加了负担。更重要的一点是,这种强制剥夺公民财产使用权和路权的行政措施是否给了行政相对人充分的时间和机会了解这一禁止性的政策?据调研,大多数电动车的使用者并不完全清楚禁摩限电的具体禁行路段、不能确切了解禁行时间段、也不知道会受到何种行政处罚,这些与执法的随意性、不确定性以及缺乏规范性密切相关。进一步考虑,难道限电一定要以没收车辆为手段吗,这种惩罚措施是否合理呢?时而罚款时而没收,起到的效果如何有待商榷。

 

(三)信赖原则

禁摩限电政策涉及的利益主体主要是摩托车、电动车的所有者和使用者,他们在购买摩托车和电动车时是基于此商品有正当使用价值的合理预期而购买的,可是政府现在要禁摩限电,导致物主的所有权和基于物权的使用权受到严重损害,信赖利益受损。如果政府没有给出一个合理的缓冲期来淘汰这一批摩托车和电动车,突如其来的强制性集中执法给民众带来的损失,政府应当对其承担责任。

《行政许可法》第八条对信赖原则有明确规定。对于已经获准登记并允许上路行驶的电动车、摩托车,车主在缴纳了各种税费后,却因“禁摩限电”令而被剥夺了使用权;政府不选择在源头上封杀,而是在放任那么多的超标电动车、摩托车涌入市场后才想到采取措施进行限制,这种行为也是群众在购买这些超标电动车、摩托车时无法预见的。因此禁摩限电有违行政许可法所确立的信赖保护原则。

 

(四)比例原则

行政主体对行政相对人的利益侵害与其达到的行政目的之间的比例应控制在合理的范围之内,在对行政相对人利益侵害最小化的前提下达成行政管理的目的。比例原则是现代社会国家公权力行使过程中最为重要的一个原则,任何公权力的行使都要受到比例原则的约束和限制3

禁摩限电是否符合比例原则呢?首先,禁摩限电的目的之一是打击非法运营。可是没有差别地对非法营运者和违规使用者进行行政拘留,就出现了侵害大于利益的情况。再有,禁摩限电是为了维护道路交通安全和畅通,但是全天候禁摩限电是不必要的,所有道路的禁止和限行更是不必要的,在一些交通低峰期完全可以放松对电动车的限制。还有,对违规上路的摩托车和电动车进行处罚的方式也不和比例,明明可以当场制止并且缴纳罚金,严重者扣押车辆,但是执法中有大量被限制了人身自由的行政拘留情形出现,而且标准含糊、法令不一,对行政相对人的利益造成了过当的损害4。根据狭义比例原则,禁摩限电侵害的是公民财产权和基于物权的财产使用权以及在行政拘留情况下的人身自由权,为了实现基于公法目的的行政管制而对这两种至关重要的公民权利进行限制和损害,是否符合比例原则?即使如此限制公民的私权利,难道真的能实现公法上的目的吗?交通事故会因为禁摩限电而显著减少、道路会因此而变得更为畅通?很难下肯定结论。

 

小结:

电动车和摩托车的管理政策直接牵动着广大普通民众的生活,影响着物流、电子商务等新兴领域的发展。由于电动车的标准一直是出于一种相对滞后的空白状态,当今的电动车质量水平参差不齐。加上国家相关的基础设施建设不完善,交通警力资源有限,“禁摩限电”一刀切的管理制度已经无法有效改善社会交通现状。2017年地方两会对“物流话题”的激烈讨论给这个难题带来了很多解决的思路和对策,比如对快递车辆规范管理、末端派送解决最后一公里问题、甚至绿色包裹快递。尽早出台合理的管理制度对于提高人民生活水平,促进国家经济发展有着重要的意义。


 

作者:汪文珊(中国民商法律网助理编辑)

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[ 注释 ]

[1]沈岿:《“禁摩限电”考验政府法治能力》,载北大法宝网http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=art&Gid=335640224&keyword=“禁摩限电”考验政府法治能力&EncodingName=&Search_Mode=accurate,2016年11月5日访问。
[2]王昊男:《一线城市相继开展电动车“治乱”行动》,载《人民日报(海外版)》,2016年4月12日
[3]姜昕:《比例原则研究: 一个宪政的视角》,法律出版社2008年版
[4]张翔:《机动车限行、财产权限制与比例原则》,《法学》2015年第2期

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