品茗75:残障人福利制度何去何从?
发布日期:2018/1/13      正文字号:
文章标签: 平等权   法与人权
[ 导语 ]

残障人作为社会群体的一部分,是福利制度应当惠及的群体,残障人福利制度的完善是社会福利制度建设的重要组成部分。然而,这样一个庞大的群体极少活跃于社会公共生活。且无论从制度设计层面还是实施情况层面来看,我国的残障人福利制度都存在问题。

[ 内容 ]

数据:

根据第六次全国人口普查显示的我国总人口,及第二次全国残障人抽样调查中显示的残障人占全国总人口的比例和各类残障人占残障人总人数的比例,推算得出2010年末我国残障人总人数为8502万人。

在我国的残障人中,曾接受过医疗服务与救助的有35.61%,曾接受过救助或扶持的有12.53%,曾接受过康复训练与服务的有8.45%,曾接受过辅助器具的配备与服务的有7.31%。残障人最需要的四项扶助与服务及其比例如下:有医疗服务与救助需求的残障人占72.78%;有救助或扶持需求的残障人占67.78%;有辅助器具需求的残障人占38.56%;有康复训练与服务需求的残障人占27.69%。


根据中国残联发布的最新调查数据推算,中国残障人目前约占总人口的6%,换言之,每17个人中就有1个残障人。然而,活跃于社会公共生活和工作岗位上的残障人屈指可数。这样一个庞大的群体竟然极少出现在公众视野中,背后的原因令人深思。其中,残障人福利制度问题是关键所在。


一、现状及问题

我国虽设有专门的法律,即《中华人民共和国残疾人保障法》,保护残障人的权益,其中也有“社会保障”这一专门章节对残障人的福利做出规定,但条文内容较为笼统和原则化,缺乏相应的配套措施和下位法进行具体的全方位落实,整个福利法制缺乏体系化。且立法的速度远远跟不上经济发展和社会变化的速度。无论从制度设计层面还是实施情况层面来看,我国的残障人福利制度都存在问题。


(一)立法层面

自1990年《残疾人保障法》颁布以来,残障人福利事业发展势头迅猛,然而残障人福利法制建设却相对滞后。我国虽然制定了关于残障人权益保护方面的法律法规,但总的来说,立法内容过于宽泛笼统,可操作性不强,且关于残障人生活福利的专门法律几乎为空白状态。

首先,残障人保障相关法律位阶不高,多为地方性法律和行政法规,除了《残疾人保障法》之外,并没有高位阶的法律法规正式规范残障人福利制度。其次,福利相关法律法规缺乏体系性和针对性,关于残障人福利的规范散见于宪法、刑法等法律中,但缺乏专门立法,不成体系,导致保障不到位。第三,立法速度无法适应现实需求,面对社会和经济的飞速发展,残障人对于社会福利方面的服务需求出现了很多新状况,而现有的服务内容单一、专业性差,较难满足残障人日益多元化的实际需求。


(二)福利模式层面

造成这种立法局面的根本原因要从我们的残障人福利制度模式说起。中国残障人福利制度模式可以由两个关键词概括,即居养模式和人道主义模式。

关于居养模式,最早可以追溯到《礼记·礼运》的“使老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏寡孤独废疾者皆有所养”,建立于“养”的基础之上的社会保障模式就是居养模式。从字面上看,这是一个较为消极的概念,重“养”轻“治”,满足于提供残障人必要的生存空间等最低层次要求,却难以满足其康复和医疗以便更好融入正常社会生活的需求;重福利设施,而轻经济性保障和服务性保障。在居养模式下,残障人被长期收养于封闭的福利机构中,脱离主流社会,这种隔离性的保护政策不仅降低了残障人的社会适应能力,还容易形成标签效应,使其游离于社会主流,进而造成残障人的“社会退却”。

那么人道主义模式对残障人的福利法制有何影响?前任第五届中国残障人联合会主席团名誉主席邓朴方提出,社会主义的人道主义应当是更深刻的、更高级的人道主义,并要求把“人道主义”作为残障人事业发展的旗帜,这为中国残障人事业发展奠定了新的理论基础。在人道主义理论指导下,中国残障人事业有了更高的目标——“逐步创造良好的物质条件和精神条件,使残障人在事实上成为社会平等的一员,享有全面参与社会生活的权利,履行公民义务,共享由劳动和社会经济发展所带来的物质文化成果。”

然而,无论是消极的居养模式还是基于同情的人道主义模式,都属于慈善模式慈善模式强调的是施恩而非平等,是慈悲而非权利,是人道而非正义。不论这一模式取得了多少成就、残障人的境遇得到了多大改善,他们的角色都无法摆脱“不幸”、“弱者”等标签。这是因为慈善模式的基础是社会的同情心,而为了激发公众的同情心,残障人的“不幸”需要被不断地放大并展示在公众眼前。这种模式一开始就强调残障人与所谓“正常人”的不同,将残障人置于弱势群体的地位,自以为是地呼吁给予他们更多的特殊关注和同情,也强调国家和社会对建立残障人社会保障制度的责任。但慈善模式是畸形的,它的负面效应显而易见:(1)加深残障人的标签化和边缘化,固化对其弱势地位的认知;(2)强化残障人对福利的依赖与期待,习惯于展示不幸处境并逐渐丧失改善处境的动力;(3)建立在人道主义基础之上的福利制度缺乏权威性和规范性,同情心难免被过度消费而出现乏力,从而难以保障残障人权利。


二、方向和愿景

制度模式和法制建设相辅相成,制度模式为法制建设奠定基础,法制建设又为制度模式巩固根基。目前我国以慈善模式为主的制度理念以及尚未成熟的法制体系决定了我国残障人福利制度建设依然任重道远。向较为成熟的残障人福利制度转型,落脚点还是在模式选择和法制建设上。


(一)社会权利模式

为了扭转畸形的残障人福利制度,不得不釜底抽薪,将基于同情的慈善模式扭转为基于固有权利的社会权利模式。

社会权利模式意味着政府在保障公民的基本生活方面需要承担一定责任,残障人社会权利模式强调残障人的权利和公民资格以及其他社会公民的责任与义务。权利模式的成熟阶段将是这样一种状态:对政府来说,落实社会权利是强制政府履行保障责任;对公民来说,公民要求福利是不可剥夺的权利。不过,此处需注意的是,社会权利是所有公民应当平等享有的权利,但并不意味着公民应尽的责任就相应地被忽视。为了防止权利与义务的失衡,有必要强化个人责任、解构社会权利。

社会权利模式的出发点是平等,即残障人享有与“正常”群体平等的基本权利而非特殊化权利。同时,残障人不仅要问政府和社会应当为他们做什么,也要问他们能为国家、社会以及他人做什么。


(二)福利的法制化

目前我国的残障人福利专门立法缺失,构建科学合理的法制体系成为当务之急。有两条路径可供选择:一是制定残障人福利基本法,以其作为框架法对残障人福利的理念、原则等做出规定,在此基础上再针对不同的残障人群体制定更为具体而有针对性的法律;二是按照残疾种类制定单行法,比如按照身体残障人、智力残障人、精神残障人等制定出专门的法律。根据我国的现实国情,从形式上看,我国可以先制定残障人福利基本法,构建各类残障人福利一体化的综合法制体系,然后在综合法制框架之内构建身体、智力、精神残障人福利这三大支柱法律制度。从内容上看,基本法应明确阐述残障人福利法制的整体理念、制度设计、基本原则等为残障人福利制度奠定基调;在此基础上制定残障人福利的专门的单行法,对各种福利的种类、操作程序、具体内容等进行更为明确和详细的规定,对违法行为进行实质界定。

另一个重要方面是厘定国家责任。我国的《残疾人保障法》对于各级政府的职责范围规定过于笼统,各机关部门的具体职责范围究竟多大、国家履行残障人福利的费用如何负担、为残障人福利提供服务的专门组织有哪些、具体的实施机构应当落实到哪一级政府、人员配备和编制问题如何解决等问题至今没有明确,国家责任缺乏法律层面的规制,这种状态对残障人福利制度建设来说是极为不利的。在人力、物力、财力三方面厘定国家责任,确保国家责任的履行,是残障人福利法制的应有之义。


三、结语

社会福利制度是社会保障体系的关键一环,健全的社会福利制度对和谐社会的建设有极大的促进作用。残障人作为社会群体的一部分,是福利制度应当惠及的群体,残障人福利制度的完善是社会福利制度建设的重要组成部分。从立法层面和模式选择层面出发,提高立法质量、更新法律时态、完善法律体系,摒弃畸形福利模式、选择社会权利模式,可能就是当代残障人福利制度的合理去向。


本文为中国民商法律网原创作品,作者汪文珊,未经授权不得转载。

发表评论

编辑:汪文珊

向编辑提问:

分享

扫二维码
用手机看民商
用微信扫描
还可以分享至
好友和朋友圈

中国民法学研究会
教育部人文社会科学重点研究基地
中国人民大学民商事法律科学研究中心

本网站由王利明教授创办并提供全部运作资金 Copyright◎2000-2015 All Rights Reserved 京ICP备05066828号-27 
E-mail: ccclarticles@126.com