尹飞:不动产登记行为的性质及民法典编纂的完善
2018年5月21日      ( 正文字号: )
文章标签:不动产登记   更正登记   异议登记
[ 导语 ]
      《物权法》以专节建构了不动产登记制度的基本框架,但目前对各类登记的具体规定尚存阙如之处。中央财经大学法学院尹飞教授在《不动产登记行为的性质及其展开——兼论民法典编纂中不动产登记制度的完善》一文中,通过对不动产登记行为性质的阐述,认为应对登记机构的权力加以控制,引入替代审查机制,从而对民法典物权编不动产登记制度的完善提出了自己的见解。
一、不动产登记行为的性质

不动产登记是指不动产登记机构依当事人的申请、有关国家机关的嘱托或者依法定职权将不动产的自然状况、权利状况及其他依法应当登记的事项记载于不动产登记簿而加以公示的活动。我国理论和实践中,一直存在对登记行为的性质的讨论

(一)不动产登记行为性质的诸学说

(二)不动产登记本质上为行政行为

界定不动产登记行为的性质,根本标准在于行为主体是否为公权主体。这首先需要界定不动产登记行为的主体

1.不动产登记行为是不动产登记机构的行为

一方面,不能无视登记机构在不动产登记行为中的主体地位,否则无法解释登记制度存在的必要性。另一方面,登记机构是登记行为的唯一主体。虽然依申请登记是不动产登记制度的基本原则,但这并不意味着可以将完整的不动产登记割裂为当事人的申请和登记机构的审核两个阶段甚至两个行为。否则,所有依申请而启动的行政行为都将面临这一问题。在当事人申请之后,无论是受理还是审核,都是不动产登记机构在进行行为;尤其是不动产登记行为最终体现为登记机构在登记簿上予以记载或者不予记载,更是登记机构依法行使权力的结果。因此,不动产登记行为本质上是不动产登记机构的行为。

2.登记机构性质上为公权力机关

《物权法》起草至今,我国学者均认为不动产登记应当由国家机关进行,这主要是考虑到不动产登记簿的公信力需要国家机关的公信力予以加持;尤其在我国社会中介结构发育不健全、公信力不足的情况下,借用登记机关的公信力旨在实现民法上公示效果,更是显得尤为必要。

3.现行法完全肯认了登记行为的行政行为性质

首先,《物权法》明确了不动产统一登记的要求,强调统一登记的范围、登记机构以及登记办法由法律、行政法规规定。其次,《物权法》对登记的基本程序进行了规范,对不动产登记导致不动产物权变动、对抗或者宣示的法律效力进行了规定。第三,《物权法》第13条明确禁止登记机构超出登记职责范围进行行为,也体现了登记行为作为行政行为的本质。此外,从实务中对登记错误赔偿采取的行政诉讼、国家赔偿等救济方式来看,也将不动产登记视为行政行为。

(三)不动产登记制度的核心在于对登记机构行为的规范

登记行为作为行政行为的本质,决定了登记机构作为公权力主体,“有权不可任性”。登记机构的行为必须受到法律的严格规范或者说限制,私法自治原则对于登记机构而言显然是不适用的。因此,虽然主要应当在本质上是行政程序法的不动产登记法中对不动产登记机构办理登记的程序以及相关的权限加以具体规范,但在作为基本法的《民法典》物权编中,也可就一些原则性的权力限制条款加以规定。

二、不动产登记行为的特殊性与登记申请制度的完善

(一)不动产登记行为的目的在于实现民法上的效果

所谓不动产登记行为,究其本质为行政确认,即在不动产权利因为特定法律事实发生变动的情况下,由当事人就相关法律事实依法引发的权利变动后果提出主张,并就该法律事实的构成提出相关证据,由登记机构确认该法律事实成就并依法将相应的权利变动后果记载于登记簿的行为。

这一行为的特点为:第一,其原则上为被动的、依申请的行政行为。第二,登记机构必须依据法律规定的标准,对当事人提交的材料加以审核,确认其是否符合法定的予以登记条件。第三,登记机构完成行政确认的法律效果,主要体现为民法上的效果,即登记机构按照申请人的申请将房屋所有权、他项权利或者其他应当记载的事项(如异议、预告等)记载于登记簿后,依法发生物权变动、对抗或者宣示的效力。

(二)依申请原则的内涵及其确立

依申请原则是登记作为行政确认的自然推论。以基于法律行为的物权变动为例,登记之所以能够发生物权变动的效力,是因为存在当事人变动物权的合意。这需要通过当事人的共同申请,将其变动物权的合意表达于登记机构,通过登记机构对这一合意的合法有效性加以确认之后,完成登记从而发生物权变动的效果。

依申请原则主要在以下几个方面:第一,登记行为的启动原则上以当事人的申请(包括有关机关的嘱托)为前提,除非在法律特别授权的情况下,登记机构方可依职权启动登记程序。第二,登记机构的审查应当围绕当事人的申请来进行。第三,符合登记条件的,登记机构应当按照当事人的申请予以登记。第四,既然登记程序依据当事人的申请启动,在登记行为完成之前,申请人也完全可以按照自己的意思撤回登记申请。

依申请原则也是《物权法》确认的登记行为基本原则。一方面,《物权法》第11条至14条对登记的基本程序作了规定,当事人的申请被置于登记程序的第一步。这就意味着各种登记行为原则上依当事人申请才能启动,从而承认了依申请登记的原则。另一方面,《物权法》强调登记自愿。从基于法律行为的物权变动和非基于法律行为的物权变动的规则设置来看,法律没有强制当事人办理登记,是否登记完全委诸当事人私法自治。

(三)登记材料与权力制约

问题关键在于,如何在《民法典》物权编中对不动产登记申请材料加以明确限制,以使登记机构更为审慎行使行政确认的权利,更好地尊重当事人的私法自治。

1.登记申请材料的一般规定

既然登记原则上须申请方可启动,而登记机构的审查也要围绕登记申请材料进行。《物权法》第11条是对登记申请材料原则性、衔接性的规定。问题在于,一方面,“必要”一词试图体现权力控制的要求,只要对证明申请登记事项确有必要的材料,方可纳入登记申请材料的范围。另一方面,其所列举的权属证明,是给权利人徒增负担,列举的不动产界址、面积等材料,只是适用于初始登记这种极为个别的情况。

2.登记申请材料的设定权

问题在于,实践中各地登记机构存在着通过随意增加登记申请材料、将某些收费或者某些行政审批作为登记前置条件的情形。《暂行条例》第16条明确将登记申请材料限于“法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”这就将申请材料的设定权限于法律、行政法规以及条例的实施细则。问题在于,实施细则仅系规章,但登记申请材料关涉登记机构对相关法律事实的认定,应当纳入基本民事制度的范畴,应当通过法律、行政法规加以规定。

3.登记申请事项违法范围的限缩

《条例》第22条存在的问题是规定过于抽象,有悖不动产登记的本质。因为登记在民法中具有重要意义,一旦登记机构作出不予登记的决定,往往就意味着不动产物权变动无法实现。泛泛规定违反法律、行政法规规定的登记申请应当不予登记,显然有悖比例原则。

登记申请事项违法范围过于宽泛容易导致,一方面,管理机关过分依赖登记把关,违背积极有为的行政法要求;另一方面,登记沦为管理部门解决难题的工具,甚至可能成为敛财和权利寻租的工具,权利公示方式的本质被完全淡化。

有鉴于此,可以考虑借鉴《民法总则》第153条的经验,在现《物权法》第11条后增加一款:“登记机构不得以登记申请违反法律、行政法规规定为由拒绝登记,但该规定影响不动产权利取得的除外”。

三、登记机构审查职责与替代审查机制的引入

(一)登记机构的审查职责

目前通说认为,《物权法》实际上确立了登记机构形式审查为主、辅以必要的实质审查的原则。这种认识符合登记机构法定职权和自身审查能力。

(二)登记簿公信力及其对登记机构审查职责的要求

《物权法》第16条规定了不动产登记簿的推定效力。我国不动产登记簿具有公信力,依法完成登记即产生绝对效力。登记簿的公信力就要求登记机构在登记过程中,应当对申请登记的事项进行实质审查,从而确保其满足法律规定的登记条件,确保真实权利与登记簿上的记载尽可能保持协调一致。在登记过程中,登记机构不仅要对材料及西宁审查,还要审查材料反映的法律事实即材料的内容是否真实、合法、有效,尤其是要对导致权利变动的法律事实的真实性、合法性加以审查。

(三)替代审查机制的引入

综上所述,一方面,登记簿的公信力要求完成登记的权利应当尽可能与真实权利状况相一致,在登记过程中应当对相关申请事项进行实质审查;但另一方面,登记机构又囿于法定权限和自身能力的限制,对很多事项无法进行实质审查。这就需要引入替代审查机制,把登记机构没有权力或者没有能力进行审查的内容,通过合理的制度建构,交由相关主管部门或者具有相应资质的中介结构先行加以实质审查;而由登记机构对其审查的结果加以形式审查。这样,就有效弥合了登记簿公信力与登记机构形式审查职责之间的张力与矛盾,实现了不动产登记制度体系的内在和谐。

具体而言,其一,对于登记机构没有权力审查的内容,应当由相关主管部门加以前置性审查。其二,对于登记机构没有能力审查的内容,应当由具有相关审查能力的中介机构加以前置性审查。此外,基于登记簿的公信力,对于登记簿上记载的权利归属、内容、限制等情形,则应当直接对登记簿的记载进行形式审查,而无需审核实际的权利状态。

尤其需要强调的是,虽然其目的在于实现民法上的效果,但登记行为本质上为行政行为,故而,民法上的法律事实需要替代为行政法上的申请材料,方可进入登记机构行政确认的视野。

四、余论

(一)关于更正登记的完善

权利享有的更正登记请求权,就其民法上的性质而言,本质上属于物权请求权在登记上的体现;就行政法而言,则是对作为行政主体的登记机构所进行的登记行为发生错误后的一种纠错机制。

1.厘清权利人的书面同意与证明登记确有错误的材料的关系

《物权法》第19条规定显示权利归属是当事人自己的事宜,国家不宜对此做出干预。如果登记权利人都认可了更正要求,登记机构没有权力对此加以阻挠。但是《物权法》这一规定仅考虑了私法自治的要求,却忽略了不动产交易中涉及大量税费的问题。因此,即便登记簿记载的权利人出具了书面同意,申请人也仍然需要提交证明登记错误的材料。

2.规定依职权更正登记

《物权法》仅对依申请更正登记进行了规定,而未提及依职权更正登记。一方面,民法典物权编应当规定依职权更正登记。主要理由在于:第一,登记结果涉及社会公共利益。第二,登记行为为行政行为。第三,对于一些登记错误的情形,登记机构有能力做出准确的判断,而且也不涉及他人的利益,从而在技术上有主动进行更正登记的可能。

另一方面,对于依职权更正登记的情形必须进行严格限制。因为依申请原则为不动产登记的基本原则,当事人的意思是登记行为发起的主要原因。究竟在何种情况下能够依职权更正登记,一方面涉及对登记机构审查权限和审查能力的判断。另一方面也涉及各方当事人的利益平衡。

(二)关于异议登记的完善

异议登记的目的在于击破登记簿的公信力,是一种对真正权利人利益的临时性保护措施。

1.删去异议登记前置条件

《物权法》第19条第2款将“利害关系人认为房屋登记簿记载的事项错误,而权利人不同意更正”作为异议登记的前置条件。

应当删去这一前置条件。因为一方面,这一条件不符合异议登记制度的立法目的。异议登记的目的在于对真正权利人提供临时性保护,避免登记簿记载的权利人通过处分登记或者预告登记,使第三人善意取得不动产权利。如果要求以权利人不同意更正为前提,这就要求异议登记申请人必须先与登记簿记载的权利人磋商后方可申请异议登记。另一方面,这一要求在实践中很难操作。如果登记簿记载的权利人同意更正,其可以出具书面同意以资证明;但是其不同意的话,申请人恐怕很难要求其出具书面意见表明自己不同意更正,登记机构也无法强制其提供。

2.扩张异议登记时效期间的阻滞事由

《物权法》第19条对异议登记的期限进行了严格限制。但是仲裁和人民政府的处理决定同样是确定物权归属的方式。异议登记的申请人在法定期间内依法申请不动产权属争议的仲裁或者申请人民政府就土地权属争议处理的,也发生与起诉相同的效果。有鉴于此,建议在民法典物权编中加入上述两种方式。

3.明确异议登记的效力

《物权法》并未对异议登记的效力进行明确规定,目前存在暂缓登记说和允许登记说两种看法。考虑到异议登记的效力采何种认识,直接涉及到不动产权利的处分限制,故而有必要在民法典物权编对此加以明确。

民法典编纂工作正在如火如荼展开,物权编是其中重要内容。应厘清不动产登记行为的性质,总结不动产统一登记制度实践经验,对《物权法》确立的不动产登记制度加以修改完善,从而推动民法典物权编的编纂。


(责任编辑:曲晓梦,未经授权不得转载。)



文献链接:《不动产登记行为的性质及其展开——兼论民法典编纂中不动产登记制度的完善》

[ 参考文献 ]

本文选编自尹飞:《不动产登记行为的性质及其展开——兼论民法典编纂中不动产登记制度的完善》,载《清华法学》2018年第2期。
【作者简介】尹飞,中国民商法律网授权学者,中央财经大学教授,法学博士。

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