温世扬,梅维佳:宅基地“三权分置”,有何意义?如何实现?
2018年10月22日      ( 正文字号: )
[ 导语 ]
      宅基地“三权分置”改革给我国相关立法和法学研究提出了新课题:“三权分置”的法律意蕴是什么?“资格权”是一种什么权利?落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权需要什么样的法制保障?针对这些问题,中南财经政法大学法学院温世扬教授和梅维佳博士研究生在《宅基地“三权分置”的法律意蕴与制度实现》一文中一一进行探析,为今后相关立法与实践的改进提供了有益借鉴。
一、宅基地“三权分置”的法律意蕴

宅基地“三权分置”政策是对原有“两权分立”权利架构之改革,其要义是:集体所有权保持不变,宅基地使用权分离为“农户资格权”和“使用权”。“三权分置”后的“宅基地使用权”是一个去身份化的权利,是将“农户资格权”剥离之后的财产性权利。“资格权”作为一种分配资格,只是农户取得宅基地使用权的前提条件,并不是宅基地使用权的组成部分。原本宅基地的基本保障功能由“农户资格权”实现,“宅基地使用权”侧重体现财产权,实现彰显宅基地及其地上房屋财产性的价值目标。

(一)“落实宅基地集体所有权”

我国集体所有权在农村土地权利体系中正逐渐边缘化,我国宅基地集体所有权存在主体虚置问题,具体体现在:

1.主体界定不明。从我国法律规范上来看,《物权法》第60条采取相对谨慎的做法,将集体所有权主体确定为各种“农民集体”。而《民法通则》第74条第3款则将主体定位为“集体经济组织”。集体所有权究竟归属于“农民集体”抑或“集体经济组织”,二者间的关系如何,学界和司法实践均未能做出明确回答。

2.集体所有权权能残缺。占有、使用、收益、处分作为所有权权能的完整内容,而集体所有权囿于自身的特殊性,在诸多情况下其收益、处分等权能无法得到充分体现,也缺乏对整个集体组织和集体成员的管理权。

(二)“保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权”

“保障宅基地农户资格权和农户房屋财产权”的主要目的是要严守宅基地使用权的基本保障底线,并解决成员权形同虚置的问题,让农民集体成员权制度发挥其应有效用,以实现公平的价值目标。

(三)“适度放活宅基地和农民房屋使用权”

“适度放活宅基地和农民房屋使用权”旨在解决宅基地使用权“收益”权能落空的问题,以实现效率的价值目标。为防止宅基地使用权及其附着的房屋成为农民“沉睡的资产”,不如有限度地放活宅基地使用权,以充分发挥其财产功能。

二、宅基地“三权分置”的实现路径

(一)坚持宅基地集体所有权

集体所有权的明晰是确保成员权利公平实现与农村土地有效配置的前提。

1.明确集体所有权的主体

相较于游离于主体范围之外的“农民集体”,赋予“集体经济组织”为集体所有权主体的民事主体地位,有利于明晰权利主体的内涵和外延。依循特别法人的规则来构建集体所有权主体的制度体系,有利于明确集体经济组织财产的归属,并分离集体经济组织与成员间的责任关系,防止政府利用行政手段支配集体财产。

2.赋予集体所有权完整权能

首先是收益权。确认集体经济组织在宅基地使用权征收过程中,有权按照一定的比例分享收益。同时应不仅局限于传统农业生产经营或者开办工厂,对特定土地在经过合法程序决议后,亦可赋予集体经济组织一定的自主经营权。

其次是处分权。集体经济组织被赋予法人地位后,在符合土地整体规划的条件下,集体经济组织能够不受公权力过多约束控制自主进行宅基地的分配管理。

最后是管理权。一方面,监督权由集体经济组织行使,既要对集体各项事务的执行进行监督,同时也对集体成员对宅基地的合理利用进行民主监督,并加以必要的土地用途管制。另一方面,城市化、工业化使大量农民流向城市,集体经济组织也要尽职履行宅基地收回的义务。

3.构建可操作性的权利行使规则

由于集体经济组织由成员组成,这里的权利行使过程主要由集体经济组织成员参与,亦即要建立农民集体成员权的权利行使规则,具体是指意思表达程序规则和成员代表诉讼规则。

(二)明确农民集体成员权

宅基地使用权的放活需要以保障好农户资格权和农民房屋财产权为前提,确保宅基地制度的最初保障目标不动摇。

1.明确农民集体成员资格的取得标准及权利范围。宅基地所具有的保障价值要求其使用权具有身份性,该制度的社会保障功能通过成员权与土地的结合得以实现。农户资格权的原始取得仅限于依身份取得。对于成员资格取得的一般原则应考虑户籍、基本生存保障和自然人身份三个事实要素。

对宅基地使用权应有所限制。首先应当对农村宅基地人均占用面积作出规定,在合理部分属于无偿使用范围,对超标超占的宅基地应采用有偿使用制度,并考虑逐年提高宅基地超标使用费。其次应对农户新申请建房区分存量宅基地和增量宅基地,并对该区是否位于城镇规划区加以差别性处理。

2.推进宅基地使用权确权登记颁证,采“登记生效主义”。以“登记”为宅基地使用权设立的要件,一方面,当宅基地被征收或成员权无法实现时,农民可直接依该证书登记的内容寻求法律救济;另一方面,有利于加强宅基地管理工作,使集体经济组织掌握农村宅基地的利用情况,遏制宅基地违法使用,与土地用途管制工作相辅相成。

3.建立合理的宅基地退出机制。根据“房地一体主义”规则,宅基地的交回会导致该权利与地上附着物及其附属设施一并移转至集体经济组织,此时资格权也随之消灭,但集体经济组织应按照当地房屋交易价格支付合理的价款。集体经济组织对于回收的宅基地,应以复垦方式为主,不得进行与农村集体土地用途不一致的利用。

(三)赋予宅基地使用权完整权能

当前宅基地使用权行使方式仅限于“占有”与“使用”,而“处分”被严加禁止。“解禁”宅基地使用权的处分权能,实现宅基地使用权的转让、抵押,是回归宅基地使用权及农民房屋财产权本质的应有之义。

1.宅基地使用权处分“解禁”的正当性

首先,在规范性文本层面,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第21条的规定为宅基地使用权抵押和转让提供了政策性基础。根据“房地一体”原则,政策性文件允许农民住房财产权抵押、担保和转让,实质也是对宅基地使用权的流转方式上做了松动。

其次,在社会变迁层面,在城乡一体化的背景下,对于人来说,允许城市居民合法流转房屋及土地使用权,理应赋予农村村民同等权利;对于地来说,既然国有建设用地可以依法流转,那么农村建设用地使用权亦应当一视同仁。

最后,在社会实践层面,宅基地使用权的转让已经成为农民实现融资目的的有效途径。放开宅基地使用权处分,一方面,农民将资金用于个人目的的生产,便于农户实现利益最大化;另一方面,将大量农村闲置地流转出去,有利于促进稀缺土地资源的利用最大化。

2.尝试宅基地使用权转化为集体经营性建设用地使用权

《土地管理法(修正案草案)》(第一次征求意见稿)新增第63条明确了集体所有权人可以为他人设定以从事经营性产业为目的的建设用地使用权。在符合土地规划并经过严格的审批手续的前提下,尝试将宅基地使用权转化为集体经营性建设用地使用权,避免了宅基地使用权处分直接放开造成过大冲击,同时也降低了改革的成本和难度,过渡过程的缓和中有利于把握流转的“度”。



(责任编辑:郭咪萍,未经授权不得转载)



文献链接:《宅基地“三权分置”的法律意蕴与制度实现》

[ 参考文献 ]

本文选编自温世扬,梅维佳:《宅基地“三权分置”的法律意蕴与制度实现》,载《法学》2018年第9期。
【作者简介】温世扬,中南财经政法大学法学院教授;梅维佳,中南财经政法大学法学院博士研究生。

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