马俊驹:国家所有权的基本理论和立法构想
2018年10月22日      ( 正文字号: )
文章标签:财产权   所有权   国家所有权
[ 导语 ]
      我国《物权法》对国家所有权作了较为详细的规定,但国有财产类型繁多,《物权法》并没有根据具体财产的经济和社会功能建立有所区别的财产权制度,并规定与之相适应的法律规范。西南财经大学法学院马俊驹教授在《国家所有权的基本理论和立法构想》中指出国家所有权具有私权与公权的二重性,对国有财产的类型作出界定,并提出我国民法典应设置财产权总则,将国家所有权作为重要的财产权专章或专节加以规定。

同学们好!各位老师好!

这是我第二次来到贵州大学法学院,能有机会再次与大家会面并进行学术交流,十分荣幸。昨天我在贵州财经大学讲的是集体所有权问题,今天我想讲国家所有权问题。这两种所有权都是在公有制经济下产生的法律关系,具有共性,当然也有差异。说老实话,这个问题不好讲,我的水平也不够,但这个问题很重要,值得我们研究和探讨,所以我就试着先开个头,欢迎大家讨论。

一、国家所有权的基本理论问题

(一)如何理解“国家所有即全民所有”

根据我国法律,国家所有的性质是全民所有。但如何理解“全民所有”呢?在公有制国家,国家所有权与全民所有制是两个密切相关的概念,前者是上层建筑,后者是经济基础。这里的“全民所有”是指以维护全民所有制为价值取向,从国家所有权主体的全民性出发,确认其权利主体是全体人民。

在全民所有制的经济关系中,每一个社会成员都拥有公有权。从其内部关系看,公有权就是指拥有与生产资料“相结合”进行生产活动并取得劳动收入的权利。这种权利包括财产权,也包括管理权、就业权等。公有权的构成使每一个社会成员都是所有者,反过来讲,如果每个人都没有所有权,也就谈不上有什么公有权。但是,他们作为个人所拥有的所有权只有同其他一切人的所有权相结合、共同构成公有权的时候才有效,才能发挥作用,从这个意义上讲,他们又是非所有者。由此形成了公有权的二重性的权利结构。这种权利结构对国家所有权的构成产生重要影响,这包括三个方面:一是全体人民均拥有公有权是国家所有权存在的基础。公有权的二重性结构决定了国家所有权的二重性特征:一方面权利主体既要在法律形式上体现唯一性,又要依法设置反映民意的多元主体机制;另一方面权利行使既要有独立性,又要接受人民群众的监督和约制。二是国家所有权的行使关系到社会公共利益,必然具有公权力的强制效力,又因公共利益涵盖诸多不确定的主观因素,所以必须由法律确定判断公共利益的原则和程序。三是在法律规定或人民群众生活必需的范围内,国家所有权具有社会的公共权力属性,它使每一个社会成员对国有公共用财产享有自由、平等的使用权。

按照民法理论的内在逻辑,“全民所有”只能是个经济或社会意义上的概念,不能成为特定个体权利上的法律概念。原捷克民法学家凯普纳就认为,全民所有是直接的社会所有,所有者虽为全体人民,但在法律上并不是一个所有者。就国家所有权而言,全体人民的任何个体成员都不可能转让其权益份额,也不可能“退出”国家所有权。国家所有权受侵害时,全体人民的个体成员无权请求司法救济。显然,以上观点是按照传统的私人所有权的基本特征和规则推导出来的,而与建立在全民所有制经济基础上的国家所有权的实现目标并不完全一致。我们应该对国家所有权有一个新的认识。

国家所有权决不应该是一个神话。它对于全体人民中的一切社会成员并不是一个完全空洞的、抽象的法律概念,也不应该是一种纯粹意志的法律幻想。全体人民中的一切社会成员是以法律主体的身份享有权利,他们是国家的主人,首先他们是国家财产的主人。因为他们有以下权利:

其一,通过民主程序选择真正能够代表自己利益的所有权行使者,由其作为代表对全民的生产资料行使所有权。

按照马克思主义的理论,国家享有所有权与全体人民享有所有权的意义是不同的。资本主义国家也有国家所有权,但它与全民所有制无关,而社会主义的国家所有权是全民所有制主体形式在法律上的直接体现。正因为如此,我们强调“国家所有即全民所有”。但要作到这一点,没有完全的民主制度,没有健全的民主决策、民主管理、民主监督的机制,就不会有真正意义上的、全民所有性质的国家所有权。

其二,社会成员享有行使国有公共用财产使用权,对于那些属于国家所有的、由政府管理和维护的公共用财产于一定范围内享有直接占有和自由使用的权利。这一点,我随后还要详细讲。

在我国,人民群众对公共用国有财产应该享有充分的使用权,这是由全民所有的社会性质决定的,是人民群众在整个社会的生产资料的关系上处于同等的地位决定的,这就是说,全体公民都同样可以利用公有的生产资料、公有的土地、公有的工厂等进行劳动。这是列宁同志说的。显然,这些公共用财产不是商品,它们大多属于社会成员个人可以直接占有的物质资料。从性质上讲,因公共用财产发生的财产关系并不属于传统民法调整的对象,而是由行政法调整。这些财产既然属于国家所有,就必须在国家所有权的立法结构上加以完善,以保证每一个社会成员对那些与其生活或劳动密切相关的公共用财产享有占有和自由使用的权利。

在我国,全民所有表示国家所有的概念具有两层法律含义,它不仅蕴含了民法意义上的国家所有权,而且蕴含了行政法意义上的公共用国有财产管理权,这两种不同性质的财产权构成了我国国家所有权制度的基本立法结构。

(二)在国家所有权中,为什么既有私权,又有公权

民法学者一般认为,国家所有权是私权,是物权的一种,应受民法调整。其实,情况并非完全如此。马克思指出,要想把所有权作为一个独立的关系、一种特殊的范畴、一种抽象的和永恒的观念来下定义,这只能是形而上学或法学的幻想。实际上,所有权不仅是民法的专有名词,也不仅仅是民法上的权利。“所有权”一词使用甚广,在行政法、经济法、刑法等公法领域也讲所有权,但因为这些法律调整的社会关系与民法不同,所以各自对所有权基本特征的理解及其设定的相关规则也有差异。如行政法上的所有权就可以对公用物和共用物作出规定,也可以对国家强制征收集体财产和私人财产作出规定。随着社会的发展,所有权的界定越来越困难。这就启发我们不能再一味地追求统一的所有权概念,而应建立一个多元化的所有权体系。所有权的弹力性学说和单一所有权概念已经无法解释当今复杂的社会现实。

从国家所有权的发展过程看,财产制度与政治制度混为一体是古代社会国家所有权的通常表现,其内容主要表现为政治权力或行政权力,其财产往往成为能够代表国家的君主和少数统治者的私有物。至资本主义社会,国家所有权在法律形式上才得以确认。近现代以来,大多数国家又将这种独占性的财产权利区分为私法上的财产权利和公法上的财产权力(管理权),并为此设置了国家私物制度和国家公物制度。

在我国现阶段,国家承担着建设社会主义物质文明和精神文明的责任,全民所有的财产只能由国家所有并由其行政机关代为占有、使用、收益和处分。在市场经济条件下,国家通过其行政机关可以运用那些经营性财产从事工商业活动而获取收益,这时国家是民事主体,其权利的性质是私权;但在管理大多数资源性和公共性财产时,国家承担着维护社会公共利益的职责,原则上不能从中获取收益或权利的行使应受到严格的限制,这时国家是行政主体,其权利的性质是公权。我国《物权法》规定的国家所有权,显然包含了以上两种情形,国家既是民事主体,也是行政主体,其权利的性质既有私权,也有公权。

但是,当私权与公权集于一身时,国家所有权就可能成为一种神话。在现行的管理体制下,国家所有权只能由国务院和各级政府行使,而这些行政机关既是财产所有人的代表,又是各项政策的制定者和执行者,这就是我们常说的“政府既是运动员,又是裁判员”,那么,如何既能贯彻全体人民的意志,又能发挥政府的决策和行政功能,就成为完善国家所有权立法结构的重要指导原则。

由此看来,国家所有权在权利结构上,全体人民是权利主体,政府是权利的行使主体,而每一个社会成员对那些公共用国有财产享有自由使用权,国家所有权对人民群众不应该是法律的神话,国家所有权针对不同的财产客体,其权利的性质是不同的,它们既有私权利,又有公权力,但所维护的都是社会公共利益,国家所有权已与传统所有权的概念相去甚远,它是一种特殊的财产权,我们不可能再以传统物权和所有权的构成原理去规范它,严格意义上讲,它已超出了《物权法》的调整范围。

二、我国国有财产的类型及其法律调整

依据《物权法》的规定,我国国有财产按其不同的经济和社会功能可分为三种类型:(1)国有自然资源如矿藏、水流、海域、城市土地、无线电频谱资源,以及属于国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、野生动植物等;(2)国有公共用财产,如国家所有的铁路、公路、电力设施、电信设施、体育和娱乐设施、油气管道设施和国家机关财产、国防财产等,以及国家兴办的学校、医院、公园、研究机构、博物馆等事业单位的财产;(3)国有营运资产,是指那些能够由国务院和各级政府代表国家用以出资并取得收益的财产。以上这些国有财产既包括有体物也包括无体物。

在我国,国家所有权作为一种特殊财产权,应该针对不同的财产类型,根据国家和人民群众的长远发展和现实需要,遵循和适用不同的法律原则和规范。具体而言,我国《物权法》所规定的各类国有财产,哪些属于国有私物,哪些属于国有公物,由其发生的财产关系应以何种性质的法律规范调整,人民群众就不同类型的国有财产拥有何种权利和义务,政府作为国家所有权的行使者应有何种权力(权利)和责任,对这些问题的研究将有助于对国家所有权立法结构的深入思考。下边根据我国国有财产的分类作以下分析。

(一)国有自然资源应区分为国有私物和国有自然公物

自然资源虽是人类生存和发展的物质基础,但它不同于传统民法上一般的“物”,以有体物为基础构建的物权体系,已不能完全实现对自然资源的法律调整。自然资源作为国家所有权的客体,具有财产属性和资源属性。国家在开发利用自然和改造自然的过程中,大多数自然资源可以在市场经济条件下进行有偿配置和转让,成为一种特殊的物质产品,具有一般商品的使用价值和价值。但是,并非所有的自然资源都可以通过市场机制进行资源配置,自然资源的整体性和公共性特征,使得有些自然资源不宜作为商品进行交易,由此发生的财产关系也不宜接受私法性规范的调整。

在自然资源中,土地既是人类社会生存和发展最重要的物质基础,又是在诸多自然资源类型中最易划分、界定和分配的生产资料,所以最早进入私法调整的范围,成为传统物权法规范的核心内容。21世纪以来,随着科学技术的进步和陆地资源的日益枯竭,海域也由国际法调整逐渐转向由国际法与国内私法分别调整,成为物权法规范的又一重要物质资料。还有石油、煤炭、森林等自然资源已经成为国家的重要资产。在市场经济的条件下,政府代表国家依据所有权与经营权分离的原理,广泛进行了自然资源的社会性开发和利用,在法律上,实现了自然资源所有权向资源产品所有权的转变。显然,这些自然资源应属于国有私物。

但是,自然资源的公共性特征并未因其财产性、价值性的突显而消失,至今还有一部分自然资源是每一个人生存和发展不可或缺的物质资料,它们无需人力加工设置便可供民众使用,如阳光、空气、湖海、河流、水域、湿地、山川、沙滩、草地、原始森林、自然环境等。这些自然资源是大自然赋予人类的恩赐,民众只要不毁坏、不妨碍他人使用,只是为了满足自身的生活或生产活动对其加以占有和使用,就不应因自然资源是国家所有的而丧失这些权利。实际上,这里存在着两个层次上的权利:首先,国家对自然资源享有所有权,具有排他性;其次,民众对其享有的自然共用财产使用权,没有排他性,不得独占,只能平等享有。国家对自然资源享有所有权,并不是要剥夺民众对自然资源享有的共用财产使用权,而是为了更好地确保民众平等、自由地享有这种权利。作为一个公正、民主的国家,不仅要给予那些贫困的公民以生活上的补贴,而且还须直接向每一个人提供可使用的自然资源,让每一个人都能在大自然中享受恬静、快乐的生活。可见,这些自然资源应属于国有公物。
特别需要强调的是,市场原则不应该侵入非市场的公共领域,那些非商品的自然资源不能商品化,否则就等于剥夺了民众生而享有的对公共自然资源的权利,使这些自然资源成为一些特权人物和富裕人群所独占的财产。目前,这种现象在我国非常普遍,人们甚至已对此习以为常。产生上述情形的原因虽然是多方面的,但是我国国家所有权制度存在立法缺陷,以致缺乏对政府行为的有效制约是重要原因,所以,完善国家所有权的立法结构已十分紧迫。

(二)国有公共用财产应属于国有人工公物

国有公共用财产因人为的设置而成立,在公物法上属于人工公物。解释一下,人工公物可以由国家设置,也可以由群体和个人设置,但无论是国家设置,还是群体和个人设置,均要遵循一致的法律原则,即用于公共目的。人工公物的设定、变更和废止,以及制定相应的使用规则,应为政府的行政职权,它属公法上的处分权。但这项处分权的行使必须征得民众的同意和认可,通常在一定范围举行听证会。在德国,命名是公物法的核心制度,这一法律行为使财产成为法律意义上的公共用财产,其作用在于明确这项财产的使用目的和范围,从而产生法律约束力。人工公物并非绝对不能转让或废除,只是需要严格的审批程序,但已设定了公务负担的人工公物不能流通。

民众对人工公物的一般使用,无须特别批准,也无须支付对价。民众享有的这种使用权,是由法律规定或由命名确定的,所以具有公法性质,应属于公权利,它的行使在特定的范围内没有排他性,也不适合市场法则。公物的使用原则上是无偿的,收取费用只是例外,且需经法律的授权。我国改革开放40年来,虽然已初步形成了由政府、市场及其他组织多元提供共用财产的格局,但由于普遍存在着过度放任市场法则进入公共领域的问题,为民众提供的共用财产明显不足。为了实现社会公平正义,由国家提供或资助的教育、公共卫生体系以及各种为民众服务的公共事业,将能弥补市场不平等所带来的负面后果,实现公民身份的平等价值,使每一个社会成员都能过上有尊严的生活。

我国应该通过立法明确公共服务领域的非营利性质,确认每一个社会成员对国有共用财产享有平等的、非排他性的使用权,禁止或严格限制政府利用国有公共用财产获取或变相获取财政收入的行为。

(三)国有营运资产应属国有私物

国有营运资产是指政府代表国家履行出资人职责,享有出资人权益,而企业享有法人所有权。国家出资的企业,可以分为两类:一是直接用于公共事业的公用企业,如自来水公司、煤气公司、公共交通公司等,这些企业的营运不以营利为目的,以国有资产的保值为原则;二是间接用于公共目的的商业公司,如汽车制造公司、国营百货公司、商业银行、外贸公司等,这些企业的营运以营利为目的,以国有资产的增值为原则。上述企业的营运均由私法调整,政府的出资行为和国家出资企业的行为均为私法行为。

国有营运资产虽属国有私物,政府代表国家对用以出资并获取收益的财产仍为国家所有,它与私人所有权还是有很大区别,特别对其财产的取得、转让和处分上要受人大,审计机关和监察机关的监督,并非完全由政府或其负责人的自由意志决定。在西方国家,所谓国有企业实际上就是政府的私产,这与我国国家所有即全民所有的性质不同,我国的政府只是代表国家行使权利,并非所有权的主体,政府也没有自己的独立利益,其权利的行使还要受到人民的监督和法律的限制。在国家出资办企业的场合下,其法律地位具有两面性,它既是公权力者,又是私权利者,两者不可能截然分开。在此场合下,国家与其他民事主体在法律上平等,共同适用于私法规范,但因服务于社会公共事业的理由,又在某些程度上须由公法调整,以保证国有资产得到正确和有效的运用。在这里,国家所有权具有二重性质,一方面国家作为权利主体与其他主体同样享有私权;另一方面国家于一定限度内又居优越地位享有公权。所以,国家所有权并非传统私权,是一种包含公权因素的特殊财产权,政府作为这一权利的行使者,不可能回避公法的规范和制约。

三、国家所有权的二元化立法结构

(一)国家所有权由私法和公法共同调整

国家所有权不仅接受私法的调整,而且接受公法的调整是由私法与公法的共通性而得出的认识。在大陆法系国家,有无私所有权与公所有权之分,一直存在争议。德国多数学者认为,无公所有权之说。但是,德国也有学者主张公所有权说,也有一些州对公所有权(ffentilichesEigentum)作了规定,比如汉堡的《道路法》、巴登-符腾堡州的《水法》等。法国学者则认为,私物与公物全然不同,私物接受民法的调整,而公物只能接受公法调整。在我国,国家所有权是与公有制密切相关的特殊财产权,它既是发生商品交易关系的物质基础,又是为民众设置公物的前提条件。当政府代表国家占有和利用国有财产时,其拥有或行使的是私权,受民法调整;当由国有财产设置公物以供民众直接使用时,则接受公法调整,政府实施的是公法上的管理权,不允许由特定人独占性使用。而更多的情况是,国家参与交易关系不仅要遵守私法原则和规范,而且为了维护社会公共利益,还要同时服从诸多公法规则。因此形成了对国家所有权的私法和公法共同调整状态。

我国《物权法》有关国家所有权的规定,涵盖了对国有公共用财产的调整,这在事实上承认了私物和公物的划分。我国民法学者对公物法的理解,可能更倾向于德国的二元论。但我们不能忽视,我国的公物总体上是国有财产,而德国的公物财产大多是私人财产,即使是行政机关的办公场所、公共设施,也多是租借私人的土地和房屋。所以,如果我们一味强调国家所有权的私权性质,不符合我国法律的规定。本人更倾向于法国公物法的一元论,对私物和公物作以明确区分,以国有财产的不同类型和使用方式,确定如何适用私法或公法。

(二)国家所有权混合法律关系的构成

为什么在明确区分私法与公法的大陆法系国家,还会存在私法与公法的关联,以至产生混合法律关系。日本学者美浓部达吉对此有过精彩的解析。在他看来,公法与私法在许多时候也是关联的。在法律现象中常常有混合的法律关系与混合的权利,即单一的法律关系可能同时含有公法和私法的性质,而单一的权利也可能同时为公权和私权的性质。这是因为在不同性质主体之间发生私法关系并不妨碍他们之间还存在公法关系;私法的法律关系有时因公法的行为而发生,公法的法律关系有时因私法的行为而发生;那种具有财产价值的公法关系,因为某种法律原因也会转化为私法关系。所以,由此产生私法与公法混合的法律关系也就毫不奇怪了。

国家所有权以其主体的优越地位,既能与民事主体发生平等的私法关系,又能对民事主体行使公权力而发生公法关系。分清上述两种关系后,我们会发现还存在这样一种情形:一方面国家和民事主体要遵守同样的私法规则,另一方面因维护公共利益的理由又得共向服从公法的特别规定,二者有时甚至经常交织在一起,进而形成一种既不同于平等主体之间发生的私法关系,也不同于国家对民事主体发号施令而产生的公法关系,在此种情形下,国家与民事主体之间的法律关系具有了双重属性,即既属于私法又属于公法,混合的法律关系因此而生。例如,国有自然资源的利用关系就是一种混合的法律关系,在市场经济条件下,国家作为自然资源的所有者,通过政府管理部门的审批和登记,将其利用权出让给有关受让者,进而形成如下法律关系:(1)国家以出让者的身份与受让者之间形成私法关系,自然资源已具有商品或资产属性,政府得以收取出让金和自然资源使用费,实现自然资源国家所有者权益。(2)国家以管理者身份与受让者之间形成公法关系,政府依特别法的规定对自然资源的利用实行监督和管理,通过对自然资源交易市场收取交易所得税和营业税,维护国家作为自然资源管理者的利益。这两种关系同时产生、相互结合、密不可分,形成了由私法和公法共同调整的混合的法律关系。

另外,国有公物的利用关系于特定场合也是一种混合的法律关系。因为一项国有公物对普通民众只有一般的使用价值,而对某些特定人不仅具有一般的使用价值,而且还有特别的交换价值,即经济价值。此时,国家与特定人之间所发生的法律关系既有公法性质,又有私法性质。政府代表国家行使的公物管理权属于公法性质,当公物的设置或保存发生缺陷致利用人受损害时,应承担国家赔偿法规定的赔偿义务。公共设施的利用关系更为复杂。因公共设施是人与物的结合体,必然在利用关系中涉及设置者、管理者和利用者三方法律关系,并接受不同的法律调整。还有国有营运资产虽属国有私物,但其营运活动要受民法、行政法、经济法、劳动法、社会保障法等多种法律的调整,并发生相应的私法关系和公法关系。前边已讲,政府的公共管理职能与国有资产出资人职能应加以区别,但不可能完全分开。所以,因国家营运资产而发生的法律关系,既不是单纯的私法关系也不是单纯的公法关系,而是由不同性质法律共同调整的混合法律关系。

(三)国家所有权立法的基本设想

前述问题的讨论,为我们思考国家所有权立法结构问题确立了思想基础。归纳起来,有三点认识非常重要:(1)国家所有权是私权与公权的结合,思考其立法结构必须立足于法律体系的全局,不能局限于私法的传统界域;(2)在国有财产中,公物是基本的组成部分,建立公物制度是完善国家所有权立法结构的重要内容;(3)国家所有权制度调整范围广泛,规范形式多样,是一套多层次的立法体系。

在大陆法系国家,民法典是否规定及如何规定国家所有权大致有三种模式:一是对国家所有权不作规定,仅在相邻关系的规定中,涉及道路通行、用水、流水关系等,对国有财产采取特别法规定,如德国、日本、巴西等国。二是对国家所有权仅作简单或零星规定,对国有土地资源、水资源、文物等财产的归属和保护作了相应规定,如法国、荷兰、葡萄牙、埃及、阿尔及利亚、韩国、蒙古等国。三是对国家所有权作出专门规定,除我国外,还有俄罗斯、越南、朝鲜、意大利等国。如《俄罗斯民法典》对国有土地和其他自然资源,以及国库财产、国有企业财产权等作出了规定;《意大利民法典》对国家财产、公共财产放在同一节中规定,除对属于国家的森林资源、矿藏资源、文物、军事设施等作了规定外,还对海岸、沙滩、湖泊、公共水源以及公路、机场、博物馆等公共用财产作了规定,并规定私有性质的公共用财产可以转化为国有财产。显然,即使在民法典中对国家所有权作了或多或少的规定,也不可能调整全部的国家所有权关系,还必须有相配套的特别法加以规定。

我国在制定《物权法》时,学界曾对是否规定国家所有权有过争论。回顾起来,当时反对规定国家所有权的学者也不无道理,如孙宪忠教授主张对国家所有权进行重构,将公有财产区分为经营资产和公用物,就是一个很好的建议。《物权法》中规定了国家所有权,有一个明显的缺陷就是打乱了《物权法》私的逻辑体系。现在如何解决?我国未来的《民法典》如何完善这一立法结构?当然,简单的办法就是从《物权法》中去掉有关国家所有权的规定,另行制定专门的《国有财产法典》。但是,这可能与我国传统的法制观念有一定距离。所以,早在2003年我和梅夏英博士进行研究提出一个方案,就是增设财产权总则,将国家所有权从物权法中析出,作为一项特殊财产权专章或专节规定。

起初提出设立财产权总则的建议,是基于这样的一种构想:未来民法典设置“财产与财产权”编,其中第一章为“财产权总则”,之后分章规定各种类型的财产权。财产权总则不仅保留物权和债权法的一般规则,还要规定知识权和其他无形财产权的一般规则,以体现财产权制度的统一性。在一般性和多样性、传统结构的维持与制度创新、民法典和特别法之间,财产权总则提供一个平衡点,以实现对财产关系的适度整合。现在看来,若在“财产权总则”阐明了以下问题,即区分物与财产两概念、明确物权与财产权的差异与共性、确认公有(包括国家所有和集体所有)财产权具有二重属性,国家所有权就可以与物权分离成为独立的一章(或节)规定在“财产与财产权”编中,这样既不失传统民法财产权二元结构的逻辑体系,又可形成一部适应现实社会发展的包容性民法典。

在《物权法》对国家所有权作出规定的基础上,可在以下方面作出更为明确和具体的规定:(1)对国家所有权的性质,应当作出更明确的规定。国家所有即全民所有,这不仅是对权利主体的规定,而且是对权利属性的确认,国家所有权是公有权,它不同于一般的私权利。(2)对国家所有权的行使主体,除规定国有财产由国务院代表国家行使所有权外,须规定其行使应当依法对人大负责,受人大监督。(3)对国有财产类型和范围的规定,应当区分私物和公物,明确其所有权的不同行使方式和规则,确定国家专属财产的范围,并依其性质分类作出规定。私物包括什么,公物包括什么,都应规定清楚。(4)对国有财产的保护,仍然保留《物权法》的相关规定,但对国有自然公物和公共设施的保护应当有更加明确的规定,以保障民众对这些财产的平等、自由使用。

国家所有权是我国民法调整的基础性财产关系,但民法并不能涵盖国家所有权的全部内容,国家所有权制度是一个多层次的立法体系。

首先,宪法规定了国家所有权,这是我国社会主义基本经济制度在宪法上的体现,这是一项公权利,与私权利没有直接关联,它是一种主体资格,并不涉及具体的法律关系,它是确立国家所有权制度的根基和依据,并为此项制度的全面建立提供宪法保障。

其次,由于宪法的规定,国家取得了各种重要生产资料的所有权的资格,但是仅有这种资格是不够的,所有权的行使和保护还须有相关的部门法来加以规范,这里不仅需要私法,也需要公法,其中,民法是调整国家所有权关系的基本法律,它不仅调整私物以适应市场经济规律,充分发挥物的效用和价值,而且调整公物以直接体现社会公平与正义,满足民众使用公共性物质资料的需求。国家所有权不仅是一项权利,也是一项社会责任,它不仅会给国家带来财富和安定,也会给社会民众直接带来福利。但是,私物关系和公物关系的调整方式不同,由民法统合后的国家所有权,必然要将行政法上公物法的基本规则移入民法,从这个意义上讲,国家所有权制度是民法和行政法的混合体。而且,从行政法的需要看,还应考虑制定《国有财产法》或《公物管理法》,不仅如此,国家所有权的行使和保护,还须有商法、经济法、刑法、诉讼法、社会保障法等部门法的共同调整。

最后,以上各部门法对国家所有权的调整还是原则性的,它还需要大量的配套法律、法规作出具体规定。仅以民商法、行政法、经济法方面的法律、法规为例,关于调整私物的法律有资源类、产权类、交易类和财政类,如《资源法》、《能源法》、《森林法》、《草原法》、《国有资产管理法》、《国有资产评估法》、《国有资产转让法》、《企业法》、《公司法》、《外贸法》、《破产法》、《财政法》、《预算法》、《税法》、《国库法》等;调整公物的法律有自然类和人工类,如《河流法》、《湖泊法》、《山川法》、《公园法》、《公路法》、《铁路法》、《学校法》、《医院法》等。由此可见,国家所有权制度的立法结构复杂、涉及内容广泛,是我国法律体系中最为基础、最为核心、最具特色的财产权体系。

今天我所讲的,是从私法与公法、民法与行政法的双重角度来探讨国家所有权问题。因为我的公法知识浅薄,其实民法知识也有限,所以以上观点不见得对,仅供各位参考。如果你们有兴趣,可以看一下我2011年在《中国法学》(第4期)上发表的一篇同样内容的文章。好了,我今天就讲到这里。

谢谢大家!

(本文是根据马俊驹教授于2018年10月17日在贵州大学学术讲座的内容整理形成。整理人:兰美海,法学博士,贵州财经大学副教授)

[ 参考文献 ]

【作者简介】马俊驹,西南财经大学法学院教授、博士生导师,中国民商法律网授权学者。

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