马俊驹:关于集体土地所有权制度的改革设想
2018年10月24日      ( 正文字号: )
[ 导语 ]
      中国的集体土地所有权制度,是在上世纪50年代个体农业社会主义改造中逐步形成的。改革开放后,主要走的是土地发包、承包路线,这样实现了与市场相关联的经营个体化,而直接以集体土地所有权为基础由集体经济组织统一经营的绩效甚微,这已经不能适应我国社会主义市场经济和城市化的快速发展。西南财经大学法学院马俊驹教授在《关于集体土地所有权制度的改革设想》一文中提出,必须以集体土地所有权制度的改革为起点,在农村集体土地所有权与农民土地使用权长久分离的基础上,按其土地财产权的性质分别建构基层农村综合体和多种形式的集体经济组织。

大家好!

很高兴与各位老师和同学们见面,并有机会和你们一起讨论我国农村集体土地所有权问题。关于农村集体土地所有权以及集体经济组织问题,始终是我国立法机关、政府部门和学术界关注的热门话题。我们今天讨论的题目就是“集体土地所有权制度的改革”。这是一个重要的理论问题,也是一个复杂的实践问题,我不见得讲得好、讲得对,只是和大家交流,互相学习。

现在,农村集体经济组织的运营存在两种统分形式,或两条经营路线:一是农村集体将土地承包给农户,农户享有土地承包权,而承包权与经营权又可分离,由此形成集体所有权、农户承包权和土地经营权的“三权分置”;二是变革农村土地集体所有权,完善集体经济的统一经营管理,不断壮大和发展农村集体经济。今天我们着重谈第二条经营路线。

中国的集体土地所有权制度,是在上世纪50年代个体农业社会主义改造中逐步形成的,其中典型的集体所有权主体形式是高级合作社,当合作社过渡到人民公社后,它已不再是单纯的集体经济组织,而是一种由国家直接控制和管理的“三级所有”、“政社合一”的层级组织。在这种体制下,形成了我国封闭性的农业生产模式和城乡分隔的二元社会结构。改革开放后,我们主要走的是土地发包、承包路线,这样实现了与市场相关联的经营个体化,而直接以集体土地所有权为基础由集体经济组织统一经营的绩效甚微,这已经不能适应我国社会主义市场经济和城市化的快速发展。事实上,无论走哪条路线,都必须以集体土地所有权制度的改革为起点。

一、集体土地所有权的性质和权利体系

(一)集体土地所有权具有既公又私的双重属性

在我国,集体土地所有权虽然放在《物权法》中规定,但它并不是一项传统私法上的所有权,它是由特定村落的农民共同占有集体土地而形成的公有权。公有权通常是经济学上的概念。公有权具有二重性:一方面农民作为集体的一员,他们是集体土地的所有者,享有共同占有集体土地的权利;另一方面农民离开集体则不能带走任何一块土地,所以他们又不是土地的所有者。只有当农民个人享有的土地权利与本集体其他农民享有的土地权利结合在一起时,才能构成集体所有权。这种权利结构使集体土地所有权表现为以下特点:主体的构成呈多元且不特定,集体经济组织在法律上是权利主体,但它的成员也是实质意义上的权利人,由此形成公有权的二重权利结构,即集体经济组织的权利和义务与其成员的权利和义务交织在一起,而成员对集体财产拥有平等的权利和义务,又是产生所有集体经济组织公有权的基础。

在新的历史条件下,作为公有制的集体土地所有权如何与市场有机地结合起来,一方面生产资料实现公有制,另一方面资源配置则利用市场机制。从而既能使广大农民享有平等的土地权利,又能使农村经济高效率地运行,这就需要法律为此作出合理的设计。集体土地所有权是生产资料集体所有制在法律上的直接体现。一方面,它是公有权,由此确保每一个集体成员公平地、稳定地分享本集体的土地权益,从而在特定的集体经济组织内实现经济平等;另一方面,它又是一项私权,由此促成集体所有权主体能够运用市场手段联结和参与广泛的社会经济生活,从而打破农村狭隘、封闭保守的经济体制。总体上讲,集体土地所有权以内部的权利结构而言是公有权关系,而以对外的权利性质而言是一项已经脱胎于公有权的私权关系,只有这样它才可能进入市场、融入市民社会生活,不断壮大农村集体经济。

(二)集体土地所有权形成二元结构的权利体系

所有权不是一项单一的、不变的权利类型,而是可以分别为多项权利或权能并形成相互关联、相对独立的权利体系。集体土地所有权不是传统意义上的私权,不可能完全用民法上所有权的理念、标准去评判和构建其所有权的内容结构。集体土地所有权既是公有权又是私权的两重属性,决定了它的权利内容不是一个平面排列的权利组合,而是一个分层次的二元结构的权利体系。第一层次的权利,是集体土地所有权主体在公有权内部结构中所享有的一种具有管理性质的公共权力,这种权力是集体土地所有权能够存在和发展的基础性权能,具体可以设定分为公共发展权、使用分配权、土地回收权。第二层次的权利,是集体土地所有权主体在对外经济关系中所享有的一种能够自主参与市场经济活动的财产权,这种财产权的性质属于私权,它的支配方式应遵循物权法调整所有权关系的基本准则,所以按传统所有权的四项权能即占有、使用、收益和处分来构建其内容结构是可行的。
   1.第一层次具有公有权性质的权利体系

(1)超市场的公共发展权

公共发展权是一项超市场性质的权能。这项权能是维护农村集体所有制经济,体现集体土地所有权本质属性的主要作用方式。公共发展权包含内容广泛,主要涉及为村落、社区提供公共产品和公共服务,满足村落、社区生产和生活的公共需要等。但是自分田到户以来,多数农村集体经济组织基本丧失了这项权能,集体已无力为村落、社区提供最基本的公共产品。这是要解决的问题,否则农村就无所谓集体所有制经济。

(2)非交易的使用分配权

基于“两权分离”理论,集体所有权主体有权将土地使用权分配给本集体成员,这一项非交易性质的权能。这项权能旨在实现社会公平价值目标,它所对应的是集体成员享有使用集体土地的成员权。集体成员取得土地使用权是集体向他们提供的生产资料和生活资料,也是他们可以自主支配的财产权。这项权能包括对农用地的发包和宅基地的分配,其行使须遵循特定身份、平均分配、无偿分配、一次分配原则。土地使用权的一次性分配,仅体现了起点的平等、机会的平等,并不意味着结果的平等。

我们应该注意,这一权能的行使也是集体所有权主体必须履行的法定义务,它与集体成员之间签订的承包经营合同并非交易行为。所以,有学者提出农民成员使用本集体的土地应交纳使用费,我觉得不妥。农民这是在使用集体的、也是他们自己的土地,为什么还要交费呢?

(3)“认地不认人”的土地回收权

土地回收权是集体土地所有权主体基于一定法律事实的出现,有权收回已分配给集体成员的土地使用权。这项权能的存在是由农村土地使用权的财产性和身份性的双重属性决定的,是集体土地所有权得以存在和发展的重要保障。

2.第二层次具有私权性质的权利体系

(1)土地占有权和使用权是两项基本的本权权利,这是私法上任何所有权都应具备的基本权能,我们不讲了。

(2)土地收益权是一项收取和分配孳息的权利

依据民法原理,集体经济组织对集体土地的占有和使用所产生的收益应归本集体成员集体所有。这里,需要注意以下三个问题。

问题一,在市场经济条件下,如果允许集体经济组织能够将土地使用权转让给本集体以外的权利主体,则有权取得按市场利率计算的地租。土地经营权的转让就涉及这个问题。但是,那些为本集体成员设置的土地使用权,集体经济组织则不能取得地租。

问题二,土地收益应区分为资源性、劳动性和财产性收益三种类型。资源性收益,原则上应归本集体成员集体所有;劳动性收益,应归劳动成员个人所有;财产性收益,指将土地使用权出让他人或投入运营而获得的利息、租金、红利等收入,这部分收入应由出让主体享有,它可能是集体,也可能是集体成员。

问题三,土地增值收益的分配应是土地财产权关系的体现。在城市化进程中,农村集体土地转变为城市建设用地所产生的土地增值收益如何分配?从法理上讲,土地收益的分配关系是土地财产权关系的体现,既然农村集体经济组织享有土地所有权,那么因使用这些土地产生的使用价值和价值就应归属集体。在我国现阶段,只要土地还没有完全国有化,只要集体所有制的土地财产权关系还长期存在,就不能以土地的增值收益是非劳动创造而归属于整个社会,进而成为国家资产。

这些年来,在我国农村集体土地转变为城市建设用地的过程中,政府通过征收取得了集体土地的所有权,之后有偿出让土地使用权,即通过土地批租的方式,取得土地使用人预先支付的地租,从而将土地在市场运作中的增值部分完全纳入财政收入,虽然这些财政收入的大部分运用到发展经济和城市建设中去了,但是这是以牺牲农民土地权益、减缓农村经济发展为代价的。这违背了财产权关系的基本原理。这是一个很值得研究的问题。

(3)土地处分权是一项有限的积极权利

处分权是所有权主体依法对所有物进行处置,从而决定物的命运的权利。这里提出一个问题,我国集体土地所有权到底有没有处分权能?从法理上讲,集体土地所有权作为一项参与市场的私权。它的内容结构中成当包含处分权能,但是,我国现行法律是禁止的,起码是未作明确的规定。

我的观点倾向于集体土地所有权应有一定的处分权能,实际上,我们只要坚持以下三个原则,土地交易就不会违背我国社会生义的基本经济制度。第一个原则,坚持土地的社会主义公有制,只承认土地的国家所有和集体所有,从而排除了个人取得土地所有权的可能性;第二个原则,坚持公有制经济的社会主义方向,集体所有的土地可以被征收或转让给国家所有,而国家所有的土地则属于国家专有,不可能转让给集体所有;第三个原则,坚持严格的土地管制制度,加强土地用途管制,控制建设用地总量,实行耕地特殊保护。我们有了这三条原则,即使有土地交易的情形,也只是在非常有限的范围内发生的土地流转。在坚持上述三个原则之下,我国的土地交易只能发生在国家与集体之间以及集体与集体之间。可是,这种土地交易在实践上有没有可能发生呢?我的看法是可能的。

这里就有一个问题,集体土地收为国家所有是否只有征收一种方式?根据我国现行法律,农村集体无权参与土地市场交易,不可能成为土地城市化的推动者,只能被动地接受政府对集体土地作出的征收决定。征收成为集体土地转为城市土地即国有土地的唯一途径。地方政府通过征收集体土地,垄断了土地交易市场、从中获取高额的土地收益,而农民的土地权益受到侵害。市场条件下,无论国有土地使用权和集体土地使用权的流转都应该遵守统一的市场规则, 国家土地所有权与集体土地所有权都是同质的民事权利,只有贯彻“土地平权、城乡一体”的原则,农民才能拥有完整的土地权利。

解决这个问题,我有一个不成熟的建议,采取征收与收买双轨制,在征收方面,严格界定“公共利益”的概念,将其限定在公共使用的范围以内,并由法律明文列举公共利益的具体形式,实行农村土地和城市拆迁按当地市价同等补偿的原则;在收买方面,这里说的收买是指强制购买,即政府须制定城市总体规划和土地利用计划,确定农用地转为城市用地指标,具体的用地组织只有在获得相应的用地指标后,才能通过与农村集体和农民平等协商,使用方才能取得集体土地使用权,而集体和农民除缴纳相关税款后应获得全部的土地收益。

还有一个问题,在市场经济条件下,集体与集体之间能否可能发生土地交易呢?我认为是可能的,因为只要集体经济组织之间存在着经济竞争,在优胜劣汰的规律作用下,一些集体经济组织有可能被淘汰,强势集体经济组织兼并临近的弱势集体经济组织的情形就可能发生。实际上已有先例,如华西村2002年就已完成了对毗邻十个相对落后的村落的兼并工作,这就是实例。出现这种情况并不奇怪,它符合市场经济规律,符合城市化带来土地集中的发展趋势。因此,突破集体土地的交易禁区,开放农村社区边界,应该允许集体土地在公有制范围内的移转。

二、集体土地所有权主体的独立性和组织建构

(一)集体土地所有权主体的成员构成

这些年来,我国农村具有独立法律地位的集体经济组织并没有普遍建立,如何改变这种情况,就成为我国农村土地所有权主体形式改革的关键。

我国《物权法》第59条规定:“农民集体所有的不动产和动产,所有权的主体属于本集体成员集体所有。”所以,集体土地所有权的主体是本集体成员集体。在这里,本集体成员是指世代或长期稳定生活在特定村落的村民,他们是构成集体土地所有权主体的构成成员。集体是什么?集体是社会群体发展的一种高级形式,是一种公有制性质的组织体,是具有独立法律地位的集体经济组织。

集体经济组织和集体土地所有权的主体是什么关系?集体土地所有权作为一项财产权,土地使用价值和价值的取得只有通过开放的、自主的集体经济组织的经营管理才可能实现。集体经济组织应该是一个多层次的群体组织,第一层次的集体经济组织的成员与集体土地的所有权主体的成员相吻合,二者外延一致,集体经济组织的成员就是集体土地所有权主体的成员,这是典型的集体经济组织。但是,当它吸纳了本集体以外的人员及其相关生产要素后,即可以组成第二层次的集体经济组织。这时,集体经济组织的成员既包括土地所有权主体的成员,也包括非土地所有权主体的成员,他们自愿走到一起来并按照各自对经济组织的投入和贡献取得公平的收益分配。在市场规则下,集体经济组织内可能存在多种不同法律地位的成员,一是集体内部成员,他们是构成集体所有权主体的一份子,享有集体行使所有权甚至处置土地所有权的权利;二是集体外部成员,他们仅享有对集体土地的经营权,在集体内部成员中,又可分为常任成员和非常任成员,常任成员是指直接参与经济组织的生产或经营活动的成员,非常任成员是指只投入土地使用权,而不参加经济组织的生产和经营活动的成员。显然,这些不同层次的成员在经济组织内应根据他们投入生产要素的不同,享有不同的权利和承担相应的义务和责任。而且,集体经济组织还可能发生更为复杂得多的层次上的组合,只要财产构成清晰,各方权利义务明确,就会对集体经济组织的发展提供更多的人力资源和物资资源。

(二)集体经济组织应具有鲜明的团体性特征

集体经济组织应是一种适应市场经济、具有独立法律地位的组织,应具有鲜明的团体性特征,这表现在以下方面:

1.法律地位的独立性

经济组织一旦成立就有了团体的独立人格,即能够以自己的名义对外开展经营活动,集体经济组织可以是承担有限责任的团体法人,也可以是承担无限责任和两合责任的非法人团体。正如民法总则中规定的特殊法人。在我国农村,集体经济组织与村民组织不完全相同,村民自治属于特定村落的社区自治,集体经济组的设立则不应受到社区的局限,它因发展需要可以跨社区、跨地域,并且一个村落社区也可以有几个或多个集体经济组织。集体经济组织只有突破农村社区的封闭状态以及消除组成人员的身份限制,才能真正成为人格独立、行为自由的市场经济主体。

2.资产处置的自主性

团体拥有自主支配的资产是它存在和发展的物质基础,自主支配包括对资产进行利用以实现使用价值,也包括将资产投入流转以实现价值,只要这种支配行为符合法律规定,国家行政机构不与干预。农村集体经济组的基础性资产是土地,土地属于公有性质的社会财产,原则上,这种所有权不能进入市场,不能进行流转,但土地使用权是可以流转的。就是在这个前提下,集体经济组织使用和经营对集体土地享有自主权。

3.组织构成的开放性

集体经济组织根据设立宗旨和发展需要依法设定吸纳成员的条件,这些条件对外是统一的、公开的,是适用于任何人的,成员的加入或退出机制是自愿的,集体经济组织作为团体,它与非集体成员之间是实质上的契约关系,所以团体成员的构成具有开放性。

我国农村集体经济组织的构成受历史传统的影响,其成员是建立在特定村落农民身份的基础之上的,因此其成员的组成具有封闭性。按照我国现行法律,集体土地所有权不能成为运行资本,其权利主体的构成也不能包含本集体以外的成员。但是,集体经济的发展又需要吸纳本集体以外的人员和相关生产要素,所以我们必须找出一条出路,这就是将集体土地使用权作为一项独立的财产权,使它能够以资本形态直接参与到与其他权利主体的联合当中,而联合的法律形式可以是合资经营或合伙经营,也可以是股份制经营。

4.管理机制的民主性

在团与其成员的关系上,是成员通过民主方式决定团体意志和行为,这里不能忽视成员民主权利。集体经济组织作为公有制的重要组织形式,要尊重和维护成员个人权利,不断完善民主管理体制是它自身性质的要求,集体经济组织应当具备一套严密而可行的规则和程序,建立一套决议、执行和监督三位一体的民主治理机制,防止经济组织内的特权和专制,包括防止多数人对少数人权利的剥夺和侵害,使民主实践逐渐成为我国广大农民的一种重要生活方式。

(三)集体经济组织建构的基本设想

我的设想是:在农村集体土地所有权与农民土地使用权长久分离的基础上,按其土地财产权的性质分别建构基层农村综合体和多种形式的集体经济组织。下边我主要谈谈基层农村综合体。当然这只是一种非常粗框架的设想。

农村综合体是以特定的村落及其土地所有权为基础,以村委会为农民自治的权力机构,这个机构接受政府的指导,尊重农民的意愿,实行民主管理、掌握和支配包括土地在内的集体财产,为村民发展产业、建设基础设施、推进科技进步、提供公共服务而构建的公法人团体。其特征是:(1)村委会是农村综合体的公共权力机构。村委会的负责人民具有准公务员的性质,他们虽不占国家编制,但有协助基层行政的职能;他们虽由村民选举产生,但需接受政府和上级综合机构的工作指导。(2)农村综合体实行双层经营体制。对于已经发包和分配给农民的土地使用权,不遇不可预测、不可抗拒的情形,就不予调整和收回,由农户或农民个人自主经营和使用,也可以实现“三权分置”,转让土地经营权。农村综合体也可以设立具有民事法律地位的集体经济组织来运营集体财产,吸引外来投资,接受政府支持,鼓励村民参与,由此取得的发展收益主要用于扩大再生产和发展本村社区的公共事业。(3)农村综合体实行开放的村社组合,既要依托现有乡村行政区划,又要打破行政区划的界限,是一种开放式的发展要素综合体。其成员逐步形成流动式的自由组合,为人口的聚集、生产力的提升、农村城镇化的建设提供条件。(4)农村综合体具有市场运营和社会服务功能,为村民提供公共服务,如兴办服务中心、超市、影院、学校和举办文化活动和科技培训班等。因此,农村综合体兼具有基层行政管理、市场运营、社会服务三种功能,既能贯彻国家意图又有自己的独立意志,是一种符合我国农村集体所有制经济特征的发展实体。

在农村综合体内,既可以包容集体经济组织,也可以包容个体农户、专业大户、家庭农场等,它们与农村综合体在财产关系上相对分离,是完全自主经营的民事主体,其中有的经济组织是私法人团体,或是非法人团体。它们的营运应遵循民商法和经济法的调整原则。这些经济组织和个体经营者以享有集体的土地使用权为基础,接受综合体的权力机构即村委会的管理和监督,执行综合体的整体发展规划,紧密联接市场,独立自主开展经济活动。在自愿原则下,也可以打破村社界域,实行经济组织之间或农民个体经营者之间的联合,吸收城乡各种积极的生产要素,统分结合的运行机制,使我国农村集体经济组织更好适应市场经济的快速发展。

三、集体土地所有权分割理论与土地使用权的流转

(一)集体土地所有权与土地使用权的分离

所有权反映的是不同历史条件下存在的社会经济关系。所以,马克思的土地所有权分割理论仍然具有现实意义。马克思将所有权划分为终极所有权(又称单纯所有权)与事实所有权(又称经济上的所有权)是正确的。在公有制的经济条件下,土地终极所有权原则上是不能流转的,而土地事实上的所有权即对土地的占有是可以流转的,这一流转并不影响和消损终极所有权的存在。在我国,集体土地所有权就是实质上的一种终极所有权,而农民享有的土地使用权则是事实上的所有权,它是在集体土地所有权基础产生的,是其所有权权能分离的产物。我国《物权法》将农民的土地承包经营权定性为用益物权,将宅基地定性为用益物权。农民所以能够取得上述用益物权是他们在集体经济组织中享有成员权的结果,他们不仅可以支配土地的使用价值,而且还可以支配因土地流转或交易而产生的交换价值。市场条件下,土地的使用必然为价值规律所调节,土地是可以移转的特殊商品,它的价值不是自身形成的,是市场需求和运行中产生的,这种价值会带来土地的级差超额利润,进而形成用益物权人的财产性收益。

(二)土地使用权流转的基本条件,包括“三权分置”情形下,对经营权流转的基本条件

1.第一个条件,农民个人拥有独立主体资格

我国现行法律规定,享有集体土地使用权的主体是农村特定集体经济组织的农户,这与我国农村长期存在的家族结构和以家庭为单位的小农经济生产方式相适应。但是,传统农户的血缘性、聚居性、农耕性、自给性、封闭性和稳定性却与现代社会结构所显现的社团性、流动性、工业性、交易性、开放性和创新性相背离。以上这几句话是王沪宁在上世纪90年代初出版的《当代中国村落家族文化》一书中所说的。现在,在城市化的浪潮中,农户的生产功能在降低、生存功能在削弱,农户的封闭性、农耕性和自给性特征也在发生变化。这种情形之下,家庭成员即农民个人以自己的名义对外交往的机会增加,他们开始摆脱家庭的束缚,成为独立的、自由的劳动者,从家庭成员转变为社团成员,成为社会体制中的一员。农民这种身份的转变自然影响到他们对土地使用权的行使、转让和放弃,这时行使权利的主体是“农户”还是“农户成员”?应该说,在土地使用权的流转关系中,农民个人才是真正的权利主体,而“农户”只是社会的、社区和户籍管理的基本单位。

2.第二个条件,农民土地使用权长久不变

这是我国政府的长期政策,我不多讲了。

3.第三个条件,创建土地公平交易机制

在现行法律框架内土地作为不动产,能够进入市场配置的不是土地,而是土地权利,在我国只能是土地使用权。农民土地使用权不仅是创造物质财富的一个来源,而且是一种可以被进行交易的商品。由于地租的作用,土地使用权突破了土地的不可移动性,而成为一种能够流转的交易品进入市场,通过市场机制与其他财产权进行优化组合。这点非常重要。

(三)土地使用权流转的难点问题

依据我国现行法律规定,农民土地承包经营权的流转方式大致有转包、出租、互换、转让和入股等类型,宅基地使用权的流转则受到严格的限制。本文仅就农民土地使用权流转的部分难点问题进行讨论。

1.农民宅基地使用权的流转问题

现在限制农民宅基地使用权的流转,通常有三个理由:一是宅基地使用权是法律赋予、无偿取得的权利,而非通过市场流转取得的商品,如允许农民有偿转让缺乏法理基础;二是宅基地被界定为农村集体所有的建设用地,农民的宅基地使用权不应包含处分权;三是宅基地使用权是农民基本生活保障和安身立命之本,农民一旦失去宅基地和住房将丧失基本生存条件,影响社会稳定。在我看来,以上三个理由均难成立。农民只有与本社区集体土地有着历史身份联结,才可能作为集体成员取得宅基地使用权,这属于因事实行为取得的权利。宅基地使用权已被《物权法》确定为用益物权,法理上既应包含对本权利的处分权能。随着城市化的发展,大批农民已长期工作和生活在城市,他们逐步有了抵御各种风险的能力,而立法者为农民生存所担忧的事实正在消减和解除。宅基地和房屋是农民的基本生活资料,不是实现所有制变革的物质对象。宅基地和房屋作为生活资料,永远应当归农民支配。农民的房屋是自己的,有权处分给任何人,而且房屋所占有的宅基地使用权也应“地随房走”,只要房屋存在,其宅基地使用权也应存在,这在法理上没有障碍,现在农民期望享有与城市居民同等房地产权利,能够将自己的房屋和宅基地使用权一起自由出租、买卖和抵押是完全正当的要求。我们那些看似为农民着想的政策和法律,恰恰是侵害和剥夺了农民应当享有的财产权利。

2.农村股份制须切实保护农民的长远利益

现在,人们担心在农村实行股份制特别是设立农业有限责任公司,可能造成引进了资本而排挤了农民,农民由自耕农变成了雇工,带来严重的农民失业,产生激烈的社会动荡。在“三权分置”的情形下,如何在法律框架内切实保护农民的长期利益是土地经营权入股的一个核心问题。具体而言,包括以下三个问题:第一,建立完善的分配机制,保障农民的合法收入。土地经营权入股是实现土地资本化的途径,入股农民虽然不再直接经营土地,但却有了三份可能的收入来源,即经营收入、工资性收入和财产性收入;第二,构建民主、高效的治理结构,维护农民股东共益权的行使。这里有两条原则非常重要:一是普通农民股东和其他股东一样,享有平等的共益权;二是在民主协商的基础上,普通农民股东享有会计账簿查阅权、瑕疵决议无效或可撤销诉讼的提起权、股东代表诉讼提起权等;第三,创设合理的风险承担机制。提高农民防御经营风险的能力。现阶段如何保证农民股东能够回收入股的土地经营权是问题的关键。可以考虑这样的作法:第一步要解决农民股东缺少抗风险资金的问题,可以通过构建专项农民入股保险或专项农民社保基金;第二步应赋予农民股东对其入股的土地经营权享有优先购买权,使土地经营权能够重新回到农民手中。

3.开禁农民土地使用权抵押是必然趋势

我国现行法律严格限制农民土地使用权抵押。这一制度以片面的思想方法认识土地的保障功能与其资本属性之间的关系,忽略了土地使用权以抵押方式流转对农民生存和发展的促进作用。近年来,农村人均耕地面积下降,土地的保障功能不断弱化,严格限制土地使用权抵押的理由已经难以成立。另一方面,实现农业规模化经营和可持续发展以及增加农民在城市化中享受级差地租收益的急迫需求,使土地使用权抵押逐渐成为农地融资的基本方式。因此,开禁农民土地使用权抵押的现实条件基本具备。

农民土地使用权抵押的性质,不是实物抵押,而是权利抵押,权利成为抵押的客体,是由担保物权的价值权属性所决定的。从各国立法看,各国民法典在将抵押权的客体界定为不动产的同时,也主张某些土地上的权利可以设立抵押。显然,在土地使用权上设定抵押,只是对权利设定的负担,属于一种法律上的处分,不涉及土地本身。当抵押权人实现抵押权时,只能取得土地使用权或从其变价中优先受偿,土地使用权仍在集体和农民手中。所以,《物权法》已将农村土地使用权确定为用益物权,就应该尊重农民在私权领域的私人抉择。

以上就是我今天要讲的基本内容,问题列的很多。都没有讲深入,只是提出问题而己。在集体士地所有权和集体经济组织的改革中,我们实际上遇到了三个突出的问题:一是过于强调土地保障功能而构成制度和社会变革的阻力;二是集体土地所有权的权能缺失阻碍了农地财产价值的实现;三是农民身份固化制约了农业现代化的转型。对这些问题,我这次虽然也讲了一些自己的看法,但都不充分,观点也不成熟,还可能会引起争议和批评。作为学术交流,我欢迎各位批评,谢谢大家。



(本文是根据马俊驹教授于2018年10月16日在贵州财经大学学术讲座的内容整理形成。整理人:兰美海,法学博士,贵州财经大学副教授)

[ 参考文献 ]

【作者简介】马俊驹,西南财经大学法学院教授、博士生导师,中国民商法律网授权学者。

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