耿卓:宅基地使用权收回事由类型化及立法回应
2018年12月26日      ( 正文字号: )
文章标签:民法典   物权   宅基地使用权
[ 导语 ]
       宅基地使用权收回事由在收回制度乃至整个宅基地使用权制度中都处于关键地位。然而,现行的法律规定与实践均比较混乱,有代理顺。中南财经政法大学法学院耿卓教授在《宅基地使用权收回事由类型化及立法回应》一文中,对宅基地使用权收回事由进行了具体的分类、分析,并提出立法建议。
一、宅基地使用权收回事由类型化考察:文本与实践

宅基地使用权的收回制度属于《立法法》第8条规定的民事基本制度,是只能由法律制定的事项。然而,《土地管理法》第65条仅仅规定了三种收回事由、国务院制定的行政法规其正当性也有所不足、尚显单薄的司法实践更难以为未来的立法完善提供更多的支撑。基于以上原因,宅基地使用权收回制度被“闲置”,呈现出规范与实践脱节的态势。因此,为深刻把握宅基地使用权收回事由,有必要对其进行类型化思考。收回事由分为协商收回和单方收回,前者适用民事合同的有关规定即可,本文重点探讨单方收回,并以是否符合公共利益为标准将其分为因公共利益的收回和非因公共利益的收回。值得注意的是,违法取得宅基地使用权的情形,无论是未经批准还是骗取批准,都不属于宅基地使用权收回的前提条件。

二、因集体公共利益而收回宅基地使用权

《土地管理法》第65条第1款规定了因集体公共利益而收回宅基地使用权的情形,此情形与征收在以下三个方面存在明显不同:其一,集体土地的性质不会发生转变,因为其并不属于国家公共权力取得农村集体土地所有权;其二,在程序和补偿上并不适用征收,国家并不会支付补偿费用;其三,乡(镇)村公共设施和公益事业的需要,其中涉及是否属于公共利益很难界定。

而同时,其与因规划调整而为的收回也存在不同:规划尽管是公共利益的体现,但本身并不能认定为征收,而应该是征收的前置环节;土地利用规划编制或实施后,土地既可能用于公共事业也可能用于商业开发;加之规划调整没有补偿,在程序上也没有征收规范严格。因此,为确保规划法治化及有效的公众参与,因规划调整而为的收回不宜认定为宅基地使用权的收回事由。

基于以上分析,我们可以进一步总结因集体公共利益而收回的制度意蕴和法律效力:是服务集体成员、增进集体成员福祉的根本要求,也符合农民集体依法行使所有权的内在要求;对收回事由进行科学规定,能有效避免农民集体权利的滥用和有关部门“借道”。因集体公共利益而收回宅基地使用权的法律后果,一是宅基地使用权因此消灭,二是宅基地使用权人获得相应补偿的权利。

三、因集体成员身份丧失而收回宅基地使用权

《土地管理法》第65条第1款第3项规定了因撤销、迁移等原因停止使用土地而收回宅基地使用权的情形。撤销是就用地单位而言,不适用于宅基地使用权,而“迁移”的具体含义是仅指将户口迁出本集体还是也包括在本集体内的迁移,现行法律并未予以明确。实践中各地的规定具体包括以下几种情况:(1)规定迁出集体;(2)仅规定迁居;(3)其他规定等。学界虽然对于因迁移原因停止使用土地而收回宅基地使用权的具体情形意见较为多元,但对于“迁移”是指户口迁出集体则基本达成共识,且多数学者认为“迁移”需要附加一定条件,即宅基地被闲置才能导致宅基地收回。

关于绝户问题。所谓绝户是指宅基地使用权无人继承又无人受遗赠,此情形不属于《土地管理法》第65条所规定的宅基地使用权收回的情形。宅基地使用权在使用权人绝户时并不适用收回制度,也不适用《继承法》第32条,而应依物权的弹力和回复力直接弹回集体。

关于“保障宅基地农户资格权”,从法律理念原则、权利生成的逻辑构造、法律关系理论以及立法目的等方面考量,可以认为因集体成员身份丧失而为的宅基地使用权收回,不仅不与中央政策背道而驰,还是应有之义。

四、因违反法律规定而收回宅基地使用权

因违反法律规定而收回宅基地使用权主要体现在《土地管理法》第65条第1款第2项以及《土地管理法》第1条、第62条。前者是指因违反宅基地用途而被收回,后者则是指因长期闲置而被收回。

因违反宅基地建造住宅及其附属设施的用途而收回,具体包括两种情况:(1)宅基地在满足自己居住的条件下建设多层住宅,多余的住宅用于出卖、出租;(2)宅基地上建设的住宅,既用于农民居住,又用于工商业等非居住用途。对于前者,因法律和政策并未禁止农民出租房屋,且短期出租也有利于增加农民收入、稳定社会秩序,出租不应成为收回的理由;对于后者,只有在家庭成员的居住不依赖该宅基地从而使其完全成为非居住的非农用地,以及在宅基地上从事的事业影响到宅基地的基本居住功能和用途时,宅基地才应被收回。

《土地管理法》虽未有长期闲置构成收回事由的具体规定,但整部法律体现出的节约集约利用土地的精神原则以及实践中的法律适用现状等,均表明长期闲置应属于宅基地收回的情形。长期闲置的情形主要有:第一,外出务工多年未归,所在村集体无亲朋,但户口本仍在本村集体,此情形也要区分具体情况加以解决;第二,合法形成的一户多宅,除了自己仍在居住的外,其余宅基地处于长期闲置状态,此情形应在合理补偿后予以收回。

此外,对于通过继承、集体内部房屋买卖和赠与等方式合法取得宅基地使用权形成的“一户多宅”,立法上不宜将其作为收回事由。

五、结论与建议

宅基地使用权收回事由需要明确以下内容:第一,未经批准和骗取批准等违法取得宅基地使用权的情形不属于收回事由;第二,公共利益收回宅基地使用权不能被征收或征用所代替,规划调整不属于收回事由;第三,集体成员身份丧失属于收回事由,“迁移”必须满足一定条件,在使用权人绝户时不适用收回制度;第四,违反宅基地使用权用途、长期闲置等违反法律规定的情形属于收回事由,一户多宅只有在同时构成长期闲置时才能作为收回事由,并应严格限制。

对此,民法典物权编与《土地管理法》应分工协调,对宅基地使用权收回事由作出更完善的规定。



(实习编辑:王才钰,未经授权不得转载)



文献链接:《宅基地使用权收回事由类型化及立法回应》

[ 参考文献 ]

本文选编自耿卓:《宅基地使用权收回事由类型化及立法回应》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2019年第1期。
【作者简介】耿卓,中南财经政法大学法学院教授、博士生导师,中南财经政法大学《法商研究》编审、广东外语外贸大学土地法制研究院副院长,中国民商法律网授权学者。

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