耿卓:宅基地“三权分置”改革的基本遵循及其贯彻
2019年5月17日      ( 正文字号: )
[ 导语 ]
      宅基地制度是我国农村土地制度的主要组成部分。然而现有的宅基地制度已不适应城乡融合和农村经济社会发展的现实需要,如何调和宅基地“三权分置”改革的政策精神与法律表达之间的张力,成为学界亟待解决的难题。广东外语外贸大学法学院耿卓教授在《宅基地“三权分置”改革的基本遵循及其贯彻》一文中,从价值目标的确定、体系逻辑的贯彻和改革方案的协同三个方面基本遵循审视现有改革方案和理论研究,以期对宅基地“三权分置”改革及其研究有所助益。
一、宅基地“三权分置”改革的价值目标

(一)改革实践动因考察

全国范围内大量存在的宅基地闲置现象充分揭示出宅基地制度设计及运作的困境,亟待突围。与此同时,在广大农村地区,宅基地闲置废弃与新立户农民无宅基地可申请甚至无宅基地可受让的现象并存,未能分得宅基地的农民数量呈直线上升趋势。

农村土地法律制度变革的重心在于增加农民的财产性收入,保障农民有机会公平分享土地增值收益,赋予农民更多更实际的财产权益。因此应当以保护农民土地财产权利为核心,深化农村土地产权制度改革,修改完善相关政策法规,建立完善城乡生产要素平等交换机制,让农民直接分享土地的增值收益,使农民土地财产权益得到最大化实现。

(二)改革政策文本解读

梳理中央政策精神可以发现,保障农民宅基地上的用益物权和住房所有权是大前提,充实强化宅基地的财产属性是核心,进而赋予财产应有的各项权能是路径。

(三)价值目标解析

宅基地“三权分置”改革的价值目标是复合多元,并且是有顺位层级的。具体从以下三个层面展开。

1.从一户一宅到住有所居。无论是长期坚持的一户一宅原则还是当下住有所居的要求,根本上都是对宅基地基本功用的集中体现。居住保障是最高价值,是基本要求,是改革价值目标金字塔体系的塔基。一户一宅主要表现为对宅基地的平面利用,侧重居住保障的实现方式,而住有所居不以平面利用为限,强调居住保障的结果实现。对农民的居住予以保障并不意味着必定是无偿的,主体也不应只限于农民集体一家。

2.从粗放低效到集约高效。“两权分离”之下严格限制宅基地流转的产权体系已成为土地财产权益实现的阻碍。宅基地闲置和低效利用的现状也表明,引导宅基地退出和有序流转势在必行。宅基地“三权分置”改革需要对空心村和闲置宅基地采取有效措施:一是要依托政府的相关项目进行土地整治,提高土地节约集约利用的水平,变闲为宝,实现相关各方的多赢;二是要完善、用好宅基地收回、退出制度,实现对利益关系的调整。

3.从功能超载到价值纯化显化。宅基地“三权分置”改革应纯化财产属性,显化其财产价值,发挥市场机制在宅基地资源配置中的决定性作用,实现从资源到资产的跨越,落实改革中的“适度放活宅基地使用权”。

二、宅基地“三权分置”改革的体系逻辑贯彻

宅基地使用权是否有偿取得是问题研究的一个基点,因此在改革方案中不应以无偿或不得流转为前提。宅基地使用权无偿退出和不得流转结论既不符合社会现实,也有别于改革方案,因而缺乏可行性。本次宅基地制度试点改革基本上放弃了宅基地有偿使用制度可能产生的资源市场化配置,实际上让无偿使用宅基地的制度继续变相存在。

(一)有偿模式及其改进

回溯到制度建立初期彻底推行有偿取得制度,在法理上有违法不溯及既往原则,在政策上增加了农民负担而与改革精神背道而驰,在实践中也必将遭到广大农民的抵制,因而不可行。

鉴于宅基地有偿取得的理想方案可行性较差,也可探索理想方案的改良版:(1)可以考虑划定一个时间点,时间点以后初始取得的宅基地都必须有偿取得。(2)取得的宅基地使用权应设置期限,法律或地方法规可设置一定的幅度。(3)取得的宅基地面积、规划和建设均应符合规定。已取得的宅基地超标超占在一定比例以下的应缴纳处罚性使用费,在一定比例以上的则应被拆除或没收。(4)所有现有宅基地的流转,集体都有权以所有权者的地位收取宅基地使用费。(5)对于闲置宅基地,有两种方案可供选择:一是集体无偿收回;二是宅基地使用权人向集体交纳占地使用费。对时间节点之前的闲置宅基地实行无偿退出,时间节点之后实行有偿退出。

(二)改革方案选择

在有偿、无偿两种模式并存的情况下,可以设置从无偿到有偿的转换机制。农民的居住保障和权益保护是制度设计的最高价值,必须得到最大程度的重视。不管是有偿模式还是无偿模式,具有集体成员权资格但从未取得宅基地使用权的集体成员,其权益如何得到保障,是整个宅基地制度改革落实公平价值所必须要面对的难题。

三、宅基地“三权分置”改革的体系协同

(一)体系地理解宅基地“三权分置”改革

1.充分重视集体所有权,创新所有权实现方式

集体所有权更容易被轻视,应在以下三个方面着力: (1)应根据各村具体情况规范农民集体经济组织的运作方式,为改革奠定制度基础。(2)尽快完成宅基地为集体经济组织所有的确权登记,明晰权利归属;明确农民集体的乡村规划编修自主权、宅基地初始分配决定权等权利。(3)理顺集体成员与农民集体之间的关系,保障集体成员在重大事项中的知情权、参与权、监督权。

2.准确理解“资格权”,确保成员住有所居

从资格权的文义、内容和目的来看,无疑是指向一种身份资格,一种取得权利的资格,可以为成员权所涵盖。从权利变动来看,资格权既然依据特定的取得资格标准而取得,那么也自应在不符合特定的取得资格标准后失去。农民成员权与集体所有权密切相关,在民法总则未将其纳入农村集体经济组织中规定的情况下,将其归置于《物权法》集体所有权中更为妥当。

(二)宅基地“三权分置”改革的外部协同

宅基地改革要求采用体系化视角,将反映现实疑难问题的具体制度关联作为一个整体看待,同时将对具体制度的局部研究置入体系化视角予以检验。其中宅基地“三权分置”改革与集体经营性建设用地入市改革的协同联动是重点。两者的协同联动可以从以下方面着手:一是宅基地与集体建设用地之间的转换。对于宅基地向集体建设用地的转换,现有集体经营性建设用地入市改革限定于存量建设用地,极大地削弱了改革的价值,而改革试点在此方面的探索应给予足够重视;对于集体建设用地转为宅基地,可以结合在集体土地上建租赁房的改革,有效满足农民特别是无宅基地农民的居住需求。二是宅基地向耕地的转换。在宅基地腾退整治后把结余的部分复垦为耕地,通过增减挂钩政策,形成建设用地指标,在市场上交易。此外,还有宅基地“三权分置”改革与集体土地征收制度改革、国土空间规划和用途管制等制度改革的协同问题需要注意。



(责任编辑:康秉国,未经授权不得转载)



文献链接:《宅基地“三权分置”改革的基本遵循及其贯彻》

[ 参考文献 ]

本文选编于耿卓:《宅基地“三权分置”改革的基本遵循及其贯彻》,载《法学杂志》2019年第4期。
【作者简介】耿卓,广东外语外贸大学法学院教授。

[ 学术立场 ]
1
50%
1
50%
发表评论
推荐阅读
王轶:民法典物权编规范配置的新思考
民法典物权编存在着二元的规范体系。两个规范体系中的“强制性规范”既有内在关联,又有功能区分。
叶名怡:“共债共签”原则应写入《民法典》
民法典应明确“共债共签”原则。“家庭日常生活”、“夫妻共同生产经营”、“共同受益”的范围不应随意扩大。
任重:从夫妻共同财产执行看民事诉讼法教义学下的“执行难”
解决夫妻共同财产的“执行难”,应当为债权人起诉夫妻另一方明确请求权基础,并在强制执行中贯彻形式化原则。
热门排行
学术公告
问答集锦
相关文章
本期评价
0个赞
0个踩
敬请关注中国法学会民法典编纂项目领导小组组织撰写的《中华人民共和国民法典•民法总则专家建议稿(征求意见稿)》

编辑:康秉国

向编辑提问:

分享

扫二维码
用手机看民商
用微信扫描
还可以分享至
好友和朋友圈

中国民法学研究会
教育部人文社会科学重点研究基地
中国人民大学民商事法律科学研究中心

本网站由王利明教授创办并提供全部运作资金 Copyright◎2000-2015 All Rights Reserved 京ICP备05066828号-27 
E-mail: ccclarticles@126.com