风险认知与议程设定——评桑斯坦著《最差的情形》
2020年3月27日      ( 正文字号: )
文章标签:预防和救济   气候变化   社会
[ 导语 ]
《最差的情形》作者桑斯坦教授提出了一个模型,用以平衡偏执的反应过度问题和令人扼腕的忽略问题。尽管这一探讨主要是为了回应气候变迁和恐怖主义,但是,本书同时还对从臭氧消耗到禽流感等一系列问题进行了关注,并且总结了社会如何以及何时可能对最差的情形作出回应的经验教训。桑斯坦质疑了当下包含过多政治动机的预防原则,并提出了一项替代性原则,即巨灾性损害预防原则。同时,对于这一替代性原则应用中所涉及的货币、不可逆性、未来等问题,桑斯坦教授也进行了生动探讨。
[ 内容摘要 ]
本书作者桑斯坦指出,对于“高风险低概率事件”,人群容易有两种相反的态度,要么过度反应,要么彻底忽视。他认为,这两者都不可取。事实上,管理这类风险是重大的公共挑战,其概率和危险程度的预判因人而异,极为考验决策体系和治理水平,更重要的是:它依靠一般经验常会导致重大失误,此时就尤其需要听取专家的意见。
[ 内容 ]

在2011年3月5日温家宝总理于第十一届全国人民代表大会第四次会议所做的《政府工作报告》中,有多处论及“气候变化”,指出要“积极应对气候变化”,“建立完善温室气体排放和节能减排统计监测制度”,“加强适应气候变化特别是应对极端气候事件能力建设”。但气候变化政策问题似乎很难成为会议讨论和媒体报道的热点或焦点。

几乎与此同时,重庆市公安局局长王立军在第十一届全国人民代表大会第四次会议上,联合来自12个省(区、市)的439名代表,共同提出了《关于制定〈中华人民共和国食品、药品安全犯罪法〉,以严刑峻法惩治食品、药品领域严重犯罪的议案》。这是1983年以来,有据可查的联名代表人数最多的单项议案。其中心思想是“严刑峻法杀无赦、倾家荡产一场空”,通过严刑峻法来规制食品药品安全。[1]

中国在同时面对气候变化、食品安全等风险,但为何气候变化政策似乎总是难以成为公共政策的优先议题?这涉及风险认知与政策议程设定的关联。美国长期致力于将行为经济学、认知心理学应用于法学研究之中的桑斯坦教授,[2]在所撰写的着作《最差的情形》[3]中,以气候变化领域为例证,分析了在风险规制政策议程设定中,所遭遇到的直觉与分析、反应过度与风险忽略等问题,分析了议程设定与全球政治、代际正义的关系。这对于中国风险规制领域的议程设定和规制改革也具有重要的启示意义。以下笔者将结合中国气候变化、食品药品安全等领域的具体实践,对桑斯坦教授的理论予以尝试性的梳理和阐发。

一、公众对风险的认知

人类思维存在直觉思维系统和理性思维系统,直觉思维系统更多来自人们无意识的、不自觉的感性反应;而理性思维系统更多是有意识的、以规则和演绎为基础的理性反应。[4]直觉思维可能带来认识偏差,更具体而言,可得性启发、概率思维以及情绪效应等因素会直接影响风险认知和风险决策,

(一)可得性启发

可得性启发是人们决策中经常采用的一种直觉,指决策者通常会依据一些容易想起来的事例来判断一种类别出现的频次或者事件发生的概率。如果公众容易想起相关的代表性事件,在脑海中容易浮现出相应的直观画面,那么就更有可能对相关风险感到恐惧和担心。[5]桑斯坦指出,正是因为消费者容易想象出氟利昂增加了公众患皮肤癌的几率,容易想象出南极上的臭氧层空洞,才更容易感受到臭氧消耗的风险。[6]

公众对于感同身受、被媒体广泛报道、有可能切实发生在自己身上的风险,会有更强的认知。在中国论及食品安全风险时,我们会联想到三聚氰胺事件、加罂粟壳的火锅底料、“皮革奶”;当日本2011年3月因地震导致核电站爆炸后,我们会在脑海中会想象出人们遭受辐射污染的可怖后果。在发生相关事件后,相关风险存在被公众高估的可能。

尽管可能看过诸如《2012》、《后天》之类描述气候变化现象的大片,但我们很少与气候变化所带来的灾难直接亲密接触,很难去洞察气候变化与特定危机事件的关联度,很少有鲜活的意外事件或形象来激发我们对气候变化的想象。[7]如桑斯坦指出的,“全球变暖”或“气候变化”都是较为抽象和中性的表述,对严寒地区而言“变暖”甚至是一件好事。[8]气候变化很难激荡起人们内心的情感波澜,公众有低估气候变化风险的可能。

(二)概率思维

桑斯坦指出,人们有时候会忽略对风险概率的算度。特别是当事物涉及强烈情感时,所考虑到的往往是风险可能发生的“最差的情形”,而非风险发生的概率。当人们遭遇到高度形象化的小概率风险事件后,容易使人忽略概率判断,使人高估风险,乃至认为风险百分之百会发生。[9]在美国,人们会在911事件后高估恐怖主义的风险,在日常生活中低估气候变化的风险。

基本概率是“在整体中,一个事件发生或一个特征出现的相对概率。”[10]受众会看到有关风险议题的报道,但无法获知自身碰到特定风险的基本概率。在中国,当受众看到媒体关于食品掺假、假劣药品等报道的“信息流瀑”,面对这些忧心忡忡的描述,每每不会去思考事情发生的先验概率或基本概率信息,而在报道直接刺激下做出判断,认为食品药品都存在隐患。概率思维会促使风险决策中产生系统性认知偏差。

(三)情绪效应

情绪的起伏往往是媒体、社会与公众互动的结果。在媒体对公共事件的报道中,经常会去夸大风险而非减少风险,在媒体叙事结构中往往塑造出受害者——坏人的话语体系,将受害者塑造成需要从坏人之手解救出来的样子,将侵害者的形象予以“妖魔化”。[11]当媒体和社会舆论认为公众面临某种风险时,公众久而久之会认为自己的确面对这种风险,公众之间的讨论则会进一步强化已有的这种认知,点燃公众对不公平行为的怒火。

桑斯坦指出,愤怒对人们反应的影响,大致相当于风险程度在数量上增长2000至4000倍的影响。这种情绪反应并非一种原初性的事实,而是社会和文化的产物。[12]在中国晚近对食品药品安全事件的报道中,每每将企业塑造成“无良商人”的形象,将消费者塑造成“受害人”的形象,从而赢得了各界对此问题的日益关注。而在气候变化议题中,的确很难找到某一个特定的加害人,气候变化涉及公共和私人空间中的无数人的无数次决策,涉及人与自然的互动,人们会认为无生命的自然界亦对气候变化难辞其咎,这在很大程度上消解了公众对气候变化的关注。

二、影响风险议程设定的“溪流”

每一时刻政策议程的设定,都是问题溪流、政策溪流、政治溪流等溪流相互作用的结果,它们的汇合则将促使“政策之窗”的开启。[13]危机事件的欠缺、科学传播的迷失、对代际正义的忽视以及全球公共问题中的“搭便车”,都影响了气候变化“政策之窗”的开启。

(一)危机事件的欠缺

特定的风险立法与风险规制政策,往往由危机事件催生。[14]近年来,SARS事件推动了中国对公共卫生事业的重视,三聚氰胺等事件促使了食品安全监管的强化,张海超“开胸验肺”等事件促使我国《职业病防治法》修订纳入2011年全国人大常委会立法计划。“危机事件”和“危机时刻”的出现,有时会使得本来没有成为公共议程一部分的议题,变成当下公共议程的迫切要务;有时会让特定公共议题赢得来自更多方面的支持。

如桑斯坦所言,对于气候变化而言,缺少显在的事件来拨动公众关注的神经。[15]尽管在《中国应对气候变化的政策与行动——2010年度报告》[16]中指出,中国是一个易受气候变化影响的国家,气象灾害的异常性、突发性和局域性十分突出,也列举了多处遭暴雨袭击,多地高温突破历史极值的例子。但首先,这些示例不够具体,内容单薄;其次,很难从科学上说明这些示例是全球气候变化的结果;第三,即便这些示例是全球气候变化的结果,这些仍算不上危机事件,无法给受众以视觉的冲击和心灵的震撼。这也使得气候变化政策很难成为优先的政策议题。

(二)科学传播的迷途

桑斯坦指出,公众对恐怖主义的关注,“紧随电视播放恐怖主义相关新闻故事的频率而上下浮动。”[17]在中国,近年来公众对食品安全、药品安全、矿山安全等领域的关注,以及所形成舆论对规制机构的压力,很大程度上也是传媒强调的结果。[18]

如布尔迪厄所云,“血和性,惨剧和罪行总能畅销。”[19]随着中国二十世纪九十年代以来新闻体制的次第转型,新闻媒体日益注重选择具有轰动效应的新闻题材,将对危机事件和大灾难的报道奉为赢得市场的“法宝”。新闻媒体更倾向于报道诸如有毒有害食品、假冒伪劣药品、矿山矿难等多少有些“悲情”色彩的事件,而全球气候变化议题具有太多的专业性,每每令新闻媒体望而却步。

中国的气候变化研究近年来虽然逐步走上快车道,但气候变化研究仍以从事相关自然科学研究的高等院校和研究机构的人员为主,如何将气候变化领域的“行话”转化为能为媒体和公众所接受的语言,其间还欠缺这样的“冰人”。而记者作为“一英里宽,一英寸深”的通才而非专才,或选择不去报道气候变化这类专业议题,或只是以“观光客”的状态对其进行浮光掠影的报道。媒体在科学传播领域的缺位、错位与不到位,也使得诸如气候变化之类的政策议题,无法成为风险规制的优先考虑事项。

(三)对代际正义的忽视

桑斯坦指出,人们往往认为气候变化是一个“远期”问题而非“紧迫”的问题。公众和政治家往往认为气候变化政策的制定和实施,意味着当代人要立即承担成本,收益却主要由后代的人获取。公众和政治家无论有怎样的道德情操,也通常不情愿为后代人做这样的付出,他们宁愿去假定在未来不会发生那最差的情形。[20]

桑斯坦也论及代际中性原则(principles ofintergenerational neutrality),要求平等对待每一代公民,特别要考虑对每一世代最弱势群体的保护,当代人有义务认真对待后代人的利益。[21]但在气候变化政策领域还是容易忽略代际正义的关照,会认为思忖气候变化问题无异于去做忧天的“杞人”,会认为“也许会有一场环境浩劫,也许不会。我无所谓。我只会按我想要的方式过我的日子”。[22]而这使得气候变化政策制定缺乏足够的推动力。

(四)全球公共问题中的“搭便车”

桑斯坦指出,美国并不认为自己将受到气候变化引起的最严重损害,美国的农业会因此成为赢家,其他国家会比美国因气候变化受到更多损失。美国人对最贫穷国家人民生命价值的估价,只是对美国人生命价值估价的1/2000。[23]美国至今尚未批准《京都议定书》。

这揭示出“公用地悲剧”的问题,全球公共问题的解决需要“全球化的思维,本土化的行动”。温室气体的减排和全球气候的改进,是一种具有“非竞争性”和“非排他性”的公共物品,因此各国都倾向于从别国的减排中获得好处,而自己不愿做出更早、更多和更积极的努力。[24]

中国在作出应对气候变化努力的同时,坚持认为气候变化问题既是环境问题,也是发展问题,归根到底是发展问题;认为发达国家在二百多年工业化进程中无约束排放大量温室气体,是造成全球气候变化的主要原因;认为发展中国家要在发展经济、消除贫困的过程中,采取积极的适应和减缓气候变化的措施。[25]这说明,在视发展为第一要务的国度,相对于经济和社会发展政策而言,气候变化等风险规制政策依然在政策议程中处于相对次要的地位。

三、探求风险治理的因应之道

在《最差的情形》一书中,桑斯坦不仅分析了人们对风险的认知,对最差情形的反应,探讨了风险认知与风险规制中议程设定的关联,还努力探究了风险规制的因应之道。桑斯坦探讨了在风险规制领域适用预防原则的可能性,指出当风险具有巨灾性最差情形,或面对不可逆的危害时,即使现有信息不足以使规制者对发生风险或危害的可能性作出可靠判断,仍可以采取特定措施以消弭这些风险。[26]

但预防原则更多是形式化、原则性的规定,桑斯坦力主将规制成本收益分析引入风险规制领域,他认为尽管规制成本收益分析不能给出确定性的答案,但它可以揭示出规制决定可能影响的因素,有助于确定哪种风险是严重的,哪种风险不是。[27]成本收益分析有助于充分揭示关于风险规制的信息,使规制者作出最为妥善的权衡,为风险设定合理的“安全边际”,并尽可能选择符合成本有效性要求的风险规制措施。

桑斯坦教授这部《最差的情形》,虽然以气候变化为主要例证,但其志向和意义绝不仅仅限于气候变化领域,而是在努力重构风险社会下的治理理念和治理技术。这部着作对中国风险认知、风险沟通和风险治理的改进,也具有全方位的启示意义。

我国在未来可以从三方面完善改进相关的制度:第一,改进政府、传媒与公众的风险沟通,通过风险沟通策略的改进,对公众风险教育的展开,促使人们去更为理性地认知风险;第二,去重新研究在经济与社会发展和风险治理目标之间的优先次序,去衡量风险治理中民族国家与国际社会应分别承担的责任,衡量当代人与后代人的利益;第三,在中国的应对气候变化、节能减排、食品药品安全、矿山安全等风险规制领域,逐步建构出“防患于未然”的风险规制制度,并发展出精巧的风险治理技术,去衡量和评估我国风险规制举措的成本和收益,选择最为适当的风险规制工具,将风险逐步控制在可接受的水平。而这些,正是《最差的情形》给予中国的重要启示。



本文作者:宋华琳

文章来源:北大法律信息网

责任编辑:向雨心 实习编辑:王倩倩

[ 注释 ]

[1]《“毒食品”危害猛于黑恶势力》,《中国青年报》2011年3月11日。
[2]桑斯坦教授的相关著作包括[]凯斯·R·桑斯坦:《极端的人群:群体行为的心理学》,尹宏毅、郭彬彬译,新华出版社2010年版;[]凯斯·R·桑斯坦:《谣言》,张楠迪扬译,中信出版社2010年版;[]理查德.H.泰勒、凯斯·R·桑斯坦:《助推:事关健康、财富与快乐的最佳选择》,中信出版社2009年版;[]凯斯·R·桑斯坦《恐惧的规则——超越预防原则》,王爱民译,北京大学出版社2011年版等。(以下引用相关著作时只列出作者、书名、页码信息)
[3][]凯斯·R·桑斯坦:《最差的情形》,刘坤轮译,中国人民大学出版社2010年版。(以下引用此著作时只列出作者、书名、页码信息)
[4]参见[]凯斯·R·桑斯坦:《最差的情形》,第50-51页;[]凯斯·R·桑斯坦:《助推》,第20-21页。
[5][]凯斯·R·桑斯坦:《最差的情形》,第53页。
[6][]凯斯·R·桑斯坦:《最差的情形》,第77页。
[7]参见[]凯斯·R·桑斯坦:《最差的情形》,第256页。
[8]参见[]凯斯·R·桑斯坦:《最差的情形》,第52页。
[9]参见[]凯斯·R·桑斯坦:《最差的情形》,第60-63页。
[10]何其聪:《食品安全报道中的受众心理研究》,中国传媒大学出版社2009年版,第78-79页。
[11]参见[]阿诺德·S.戴比尔、约翰·C.梅里尔编:《全球新闻事业:重大议题与传媒体制》(第五版),华夏出版社2010年版,第149页。
[12]参见[]凯斯·R·桑斯坦:《最差的情形》,第65页。
[13][]约翰·W·金登:《议程、备选方案与公共政策》,丁煌、方兴译,中国人民大学出版社2004年版,第224页。
[14]参见[]凯斯·R·桑斯坦:《最差的情形》,第57页。
[15]参见[]凯斯·R·桑斯坦:《最差的情形》,第59页。
[16]国家发展与改革委员会,2010年11月。http://www.ccchina.gov.cn/WebSite/CCChina/UpFile/File927.pdf.
[17][]凯斯·R·桑斯坦:《最差的情形》,第48页。
[18]参见王绍光:《中国公共政策议程设置的模式》,《中国社会科学》2006年第5期。
[19][]皮埃尔.布尔迪厄:《关于电视》,许钧译,辽宁大学出版社2000年版,第14页。
[20]参见[]凯斯·R·桑斯坦:《最差的情形》,第46页。
[21]参见[]凯斯·R·桑斯坦:《最差的情形》,第10页、第248-253页。
[22]参见[]安东尼·吉登斯《气候变化的政治》,曹荣湘译,社会科学文献出版社2009年版,第118页。
[23][]凯斯·R·桑斯坦:《最差的情形》,第45页。
[24]参见王军:《气候变化经济学的文献综述》,《世界经济》2008年第8期。
[25]《中国应对气候变化的政策与行动——2010年度报告》,国家发展与改革委员会,2010年11月。http://www.ccchina.gov.cn/WebSite/CCChina/UpFile/File927.pdf
[26]参见[]凯斯·R·桑斯坦:《最差的情形》,第116、167页。
[27]参见[]凯斯·R·桑斯坦:《最差的情形》,第193页。

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