不动产登记机构的统一及与其他机构的协调
发布日期:2014/11/14      正文字号:
文章标签: 物权总论   物权变动
[ 内容 ]

一、不动产登记机构的统一问题

不动产登记机构的统一是整个不动产统一登记中最受关注的问题。七年前施行的《中华人民共和国物权法》的立法者也正是因为该问题非常棘手,才决定将“统一登记的范围、登记机构和登记办法”交由“法律、行政法规”规定。确切的说,就是交由国务院通过“行政法规”来解决不动产登记机构的统一问题。我国现有的不动产登记机构或是行政机构,或是行政机构下设的事业单位,从根本上来说,统一其实就是行政机构职责的整合问题。虽然在2013年11月20日的国务院常务会议上,国务院已经明确决定:由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责,基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。行业管理和不动产交易监管等职责继续由相关部门承担。各地在中央统一监督指导下,结合本地实际,将不动产登记职责统一到一个部门。然而,由于实际办理不动产登记的机构是市县一级的登记机构,因此这一层级的不动产登记机构究竟如何设立,是成为我国不动产登记条例起草过程中争论非常大的一个问题。

一种观点认为,既然国务院明确规定了由国土部负责指导监督全国的土地、房屋等不动产统一登记的职责,那么出于管理与业务指导上的方便和对口,省、自治区、直辖市的登记主管部门也应当是国土厅(局),至于县、市的不动产登记机构就应当为县、市的国土局。惟其如此,才能从中央到地方真正实现不动产登记职责的统一。

另一种观点认为,我国幅员辽阔、各地社会经济发展的差别很大,正因如此,国务院才没有明确要求各地的登记机构都必须统一到国土部门。在不动产登记机构的统一过程中,应当尊重各地的实践,不应强行划一。

2014年8月15日国务院法制办向社会公开征求意见的《不动产登记暂行条例》第5条规定:“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构,负责不动产登记工作,并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”
笔者认为,这一规定是科学合理、符合我国不动产登记实践的。首先,房屋、土地、林地、草地、海域等不动产的登记应当统一到一个机构,这是大势所趋,是完善我国社会主义市场经济体制的一个必要举措,能够根本上维护不动产交易的安全、提高交易效率,保护不动产权利人的权利。

其次,在我国统一不动产登记机构时,应当充分尊重各地的实际情况,吸收已有的宝贵经验。例如,在我国的一些地方,如珠海、佳木斯等地已经设立了独立的不动产登记机构,实践证明这一做法取得了良好的效果。如果不顾各地已有的优秀的实践经验和成果,只是为了维护部门利益而推翻已有的好的做法推倒重来,一律采取某种有利于某个部门的模式,不仅在各地会遭受很大的阻力,给登记机构的统一造成很大麻烦,无法平稳过渡,而且对社会资源来说,也是一个浪费。

再次,我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条明确规定,地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则,设立必要的工作部门。只有省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并,需要由本级人民政府报请国务院批准,并报本级人民代表大会常务委员会备案。而自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请上一级人民政府批准,并报本级人民代表大会常务委员会备案。因此,《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》将登记机构如何统一的问题,交由县级以上地方人民政府确定,符合法律的规定,贯彻了十八届三中全会提出的“运用法治思维和法治方式深化改革”的要求。

二、不动产登记机构与其他机构关系的协调

在不动产登记机构统一的时候,人们不仅应当将目光集中于各类登记职责究竟被统一到哪个机构的问题,还应当关注一个很重要的问题,即不动产登记机构与其他机构之间的关系如何协调的问题。在笔者看来,需要协调的机构有以下两类。

1、不动产交易管理机构。一直以来,在我国不仅是土地、房屋、林地、草地、海域等不动产的登记机构不统一,这些不动产交易的管理机构也不统一。换言之,在不动产统一登记之前,就具体的某一类不动产而言,其交易和管理是统一的,比如房屋,其交易和登记往往都集中在一个机构即各地的住房和城乡建设局,它们既负责房屋交易中的管理,如预售许可、预售资金监管、房屋竣工验收备案等行政管理,有负责办理房屋登记(具体办理的机构可能是下设的房地产交易登记中心)。类似的情形,在国土部门、农业行政部门、林业部门和海洋行政管理部门都是一样的。然而,现在这些不动产的登记被分立出去统一到一个机构,但是这些不动产交易的管理仍然归不同的行政部门。如此一来,必然产生交易管理机构与登记机构之间的脱节问题,他们之间必须通过信息共享,才可以在很大程度上避免登记与交易分离后的信息孤岛、各自为政的现象。否则,势必引发新的法律风险、产生新的问题。有鉴于此,《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》第20条第1款规定:“不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批、交易等信息应当实时互通共享。”

2、不动产登记基础信息机构。不动产登记只有做到真实、准确,才能确保交易安全与效率,国家建立登记制度的目的才能实现。而要做到这一点,作为不动产登记基础的一些信息如地籍信息、居民身份信息、户籍信息、婚姻状况信息等,就必须要做到真实准确,否则类似“房姐事件”那样,当事人以从公安机关办理的多个真的“假身份证”购房的情形就不可避免。而登记簿的错误发生的概率将非常高,势必严重损害登记簿的推定力与公信力。故此,《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》第20条第2款规定:“国土资源、公安、民政、税务、工商、金融、审计、统计等部门应当加强不动产登记有关信息互通共享。”

应当说,《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》已经注意到了不动产登记机构与其他机构的协调问题,并作出了原则性规定,这是非常好的一点。不过,在条例最终颁行后,仍需要通过实施细则来作出更为细致的、可操作性的规定加以贯彻落实。

[ 注释 ]

(本文原载《人民法院报》2014年8月20日理论版,作者:程啸)

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编辑:赵媛

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