立法有没有给限行“开口子”
发布日期:2014/12/30      正文字号:
文章标签: 环境保护法
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近日,全国人大常委会分组审议了《大气污染防治法(修订草案)》。其中草案第45条向地方授权限制机动车通行的条款,因或将成为“机动车单双号限行常态化”的法律依据而备受关注。据新华社报道,在草案讨论过程中有一种观点表示,这个该条款属于不当授权条款,应当建议予以删除。立法不能给单双号限行常态化“开口子”。

草案第45条规定,“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况,可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间,并向社会公告”。

草案中直接涉及机动车限行的主要内容有两条,一是第45条,另一个是第72条,“县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级,及时启动应急预案,根据应急需要可以采取包括限制或者禁止部分机动车行驶等应急措施”。一种有观点认为,后者属于应急措施,临时限行,群众可以理解,也是能够支持。但第45条很可能就为机动车单双号限行常态化提供了法律依据,显然不合适。有人建议,“删除草案第45条。”

而不少学者认为直接简单删除第45条将可能从一个极端走向另一个极端,并不能解决将机动车环保限行措施纳入法律授权中的诸多相关问题。


中国人民大学法学院副教授竺效指出,第45条的规定并不仅仅为了给单双号限行常态化提供可能的法律依据,更主要的作用是为大气环境敏感区域高排放在用车(黄标车)限行措施提供明确法律依据和规范。黄标车限行已经实践10余年,且有环保必要性,而现行《大气污染防治法》针对黄标车的限行措施尚无明确规定,比较而言,由草案第45条进行明确规定,既是对地方政府的授权,更是一种对行政权力的限制,是为了规范政府在限行决定中的权限和程序。

竺效补充,“包括以识别黄标车、绿标车为基础的区分机动车排放水平的局部区域、指定时段的限行,以及重大活动期间为了环保目的以及特定情况下的限行,比如北京奥运会期间的单双号限行。这也是国际上的通常做法,这类特定情况下的限行,既需要有权力的法律依据,也需要约束权力行使的规则,更需边界。”

“现在的讨论有些偏离主要话题了。”北京大学法学院副教授王社坤坦言。在王社坤看来,草案的第45条与第72条并不矛盾,第45条是侧重于常态化限行的规定,而第72条属于应急措施。“与其说第72条包含了第45条的内容,不如说第45条包含了第72条。”

“出于环境保护或者城市交通承载力的考虑,机动车限行是当今世界各个国家的普遍做法。目前法律没有明确清晰的限行规定,地方政府还是出台各种形式的限行,北京等地还制定了地方法规对政府的机动车限行作出明确授权。对于公民合法财产权的限制是否应由全国人大及其常委会制定的法律来规定具体适用条件、适用程序等法律规则,是值得深入研究的问题。”竺效说。

竺效还指出,“不能简单理解为法律不规定就一定是好事。无论如何,如果不从全国性法律层面加以明确规范,侵犯公民合法财产权利的事情会严重,问题会更难以依法解决。”

竺效和王社坤均认为限行是对公民财产权的侵犯限制,如果单双号限行常态化,甚至有违宪嫌疑。但对于第45条的规定,他们主张还是要保留,保留并不意味着任由政府出台各种侵犯限制公民合法财产权权利的行政政策,而是应通过细化完善对第45条的规定,明确规范政府的限行行为,给行政权力设定一个边界和运行规则,将之纳入法律约束的范围。

“很多地方已经采取较长时间的限行措施,但对于如何保证公民参与、补偿等,并没有明确的规定,这样的话又谈何权利保护?”王社坤说。

竺效和王社坤还表示,如果删除第45条只保留第72条,则可能使地方政府以应急措施为由,限行变本加厉。“就像昨天发生在深圳的小汽车限购,一夜间就出台,并对4s店采取各种措施,没有清晰的权力边界和程序,即使是涉及到自身利益的政策,公众也无法参与。”王社坤说。

法律规定可以限行,但限行政策出台需要有严密的论证和程序。竺效主张,哪怕未来有《大气污染防治法》的明文授权,也只能将机动车限行这类限制公民合法财产权的环保措施作为最后的选项。“只有工业排放、建筑扬尘、交通拥堵等其他问题都通过严格执法尝试了,有足够证据表明以机动车限行治理大气污染是唯一手段,才应考虑使用限行等限制公民合法财产所有权的措施。”

王社坤表示,“《大气污染防治法》保留第45条,然后要进一步细化。限行涉及到对公民合法财产的限制,应该立法授权国务院制定具体实施细则,对限行适用条件、程序、公众参与方式、补偿标准等各个事项作出详细规定,各省市根据国务院的细则加以实施,而不能将限行权限交给各级地方政府。”

在国务院法制办9月份公布的《中华人民共和国大气污染防治法(修订草案征求意见稿)》中,第45条将限行的权限赋予县级以上政府,“县级以上地方人民政府可以根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况,划定低排放控制区,并向社会公告。”目前人大常委会审议的修订草案使用权限的政府级别为“省级人民政府”。

“立法授权省级政府限行,然后由国务院出台细则,这是为了给各级地方政府带上‘紧箍咒’,也更符合法治精神。”竺效称。

[ 注释 ]

来源于:http://opinion.caixin.com/2014-12-30/100769373.html(记者 周东旭)

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编辑:赵媛

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