机动车如何限行
发布日期:2014/12/24      正文字号:
文章标签: 环境保护法
[ 内容 ]

背景:

近日,《大气污染防治法》修订草案提请全国人大常委会审议。此次修订是《大气污染防治法》制定27年来的第三次修改,也是首次大规模修订。面对日益严峻的大气污染,修法被寄予厚望,同时,一些涉及民众切身利益的条款也引起较多争议。

重污染天气对机动车的限行就是争议集中的条款之一。修订草案的第45条建议规定:“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况,可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间,并向社会公告。”

从立法层面而言,机动车限行应该遵循哪些基本原则?怎样的法律规制程序更有利于治理环境污染同时保护民众合法权益?

中国人民大学法学院副教授竺效表示,修订草案的第45条中授权省级政府“可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间”,这一规定过于笼统,应该授权国务院制定相关实施细则。

在用车限行可从不同维度进行类型划分。第一,是常态化限行还是临时性,比如北京奥运会期间的单双号限行就属于临时限行措施,再比如限行只是针对高峰期还是不分高峰期和节假日的常态化限行,重污染天气或突发大气污染事故中的临时限行也是需要考虑的新情况;第二,以污染物排放水平为基础,是控制机车总排放量还是控制由于道路拥堵额外造成的污染,前者如黄标车禁行,后者如每周工作日一日高峰时段常态化限行。

竺效指出,对于不同类型的限行措施可以适用于何种情形,不同种类的限行措施又需经过哪些不同的决策、实施、监督程序,在不同程序之中机动车所有人以及环境利害关系人等,又以什么样的方式参与到决策等实施过程,以及是否给予补偿和如何补偿等,都应该有明确法律规定。

从修订草案第45条文本看,竺效补充说,现有表述没能清晰界定出不同的限行措施,是“限制”还是“禁止”机动车通行,二者力度差别很大,限制或禁止机动车通行的不同种类措施与“排放控制区域和时间”措施之间的关系,须首先厘清。

谁有权决定采取机动车限行或禁行措施,争议也体现在本次修法过程中。国务院法制办9月份公布的《中华人民共和国大气污染防治法(修订草案征求意见稿)》第45条规定:县级以上地方人民政府可以根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况,划定低排放控制区,并向社会公告。禁止高污染车辆驶入低排放控制区。而近日人大常委会审议的修订草案则将使用权限的政府级别提升为“省级人民政府”。竺效称,“这也说明民意的呼声得到一定程度的反馈。”

“在《大气污染防治法》修法过程中,对限行适用条件、程序、公众参与方式、补偿标准等各个事项作出详细规定很困难,也不太现实,但可以在现有基础上进一步细化。另外,也须同时立法授权国务院制定具体实施细则,各省市根据国务院的细则加以实施,否则每个省市的措施相差太大,会导致法律执行的不统一,而机动车所有权的依法保护水平应是全国统一的。”竺效说。

之所以由国务院制定实施细则更为合适,一来环保部等对各省市政府的约束力不足,二来限行不只是大气污染问题,更需要交管、运输、环保等部门密切配合。竺效主张,“交通拥堵疏导完成了吗,公共交通配套和城市规划是否合理?要有科学、动态的大气污染源解析数据为支撑。此外,与在用车限行、禁行有关的措施的适用情形和对机动车所有人影响的严苛程度也存在递增关系,例如,如果通过限制高排放的黄标车就能解决问题,就不能限制低排放的绿标车;如果绿标车高峰时段的有限限行能够解决问题,就不宜盲目采取不区分排放水平的单双号限行;如果其他有助于疏导交通的法律措施都没有被交管部门等执法到位,就不要先考虑对低排放绿标车采用高峰时段甚至单双号限行,前者如严格查处违章占道经营停车场,后者的前提是黄标车禁行措施严格执行仍不奏效。总之,只有工业排放、建筑扬尘、交通拥堵等其他问题都通过严格执法尝试了,有足够证据表明以机动车限行治理大气污染是唯一手段,才应考虑使用限行等限制公民合法财产所有权的措施。”

竺效指出,“不能用懒人思维治理环境污染,应转变单一行政管制的思维,转而适用多元治污的制度架构。从这个角度而言,国务院更适宜协调不同机构,制定具体实施法规。”

竺效还提醒,目前修订草案第11条与第45条限行规定没能有效衔接。第11条规定,未达到国家环境空气质量标准的城市人民政府,应当编制环境空气质量限期达标规划,并按照国务院或者国务院环境保护主管部门规定的期限,实现限期达标。该条意味着为了环境达标,地方政府可以制定更为严格的措施,而限行就应该被纳入达标规划之中。如此,对于公民权益的限制才能更好地纳入法治范围,也便于防止地方政府的懒政思维或随意决策。

限行需要引入公众参与的民主机制,竺效呼吁公众参与不能停留于结果通知式的“公告”,“公告”其实已经处于决策的后期,民众很难再参与。在相关决策的研讨阶段就应该公开相关数据、方案及其环境科学依据、社会经济成本分析、替代措施优劣比较等,只要不涉及国家秘密,均应该公开。此外,哪怕决策已定,政府相关部门也应公开相关信息,以便公众参见措施实施的监督,一旦当初采取措施的法律依据或客观条件发生了变化,就应该讨论调整或解除限行措施。比如,政府交管部门的疏通道路的相关执法或环保部门懈怠于打击非法工业排污,则应视为当初选择限制机动车限行的最后可选措施的客观情形发生了变化。

总体而言,竺效认为修订草案明确授权省级人民政府可以限行,也意味着给地方政府限行设定了执法基本的边界,45条既是授权,也是限权,“有法律明确规定总比没法律规定要好,现在最重要的是如何群策群力研究制定更科学、精致的限行授权规则,给地方政府设定更明确的行政执法界限。”

[ 注释 ]

来源:http://opinion.caixin.com/2014-12-24/100767312.html(记者 周东旭)

发表评论

编辑:赵媛

向编辑提问:

分享

扫二维码
用手机看民商
用微信扫描
还可以分享至
好友和朋友圈

中国民法学研究会
教育部人文社会科学重点研究基地
中国人民大学民商事法律科学研究中心

本网站由王利明教授创办并提供全部运作资金 Copyright◎2000-2021 All Rights Reserved  
E-mail: ccclarticles@126.com