【聚焦】第12期:解读最高院审理环境民事公益诉讼司法解释
发布日期:2015/1/7      正文字号:
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[ 导语 ]

新修订的《环境保护法》实施不到一周,1月6日下午,最高人民法院就出台了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称:解释),该司法解释从1月7日开始施行。最高人民法院在制定《解释》的同时,还与民政部、环境保护部联合制发了《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》。

《解释》共35个条文,主要对社会组织可提起环境民事公益诉讼、环境民事公益诉讼案件可跨行政区划管辖、同一污染环境行为的私益诉讼可搭公益诉讼“便车”、 减轻原告诉讼负担、扩张民事责任承担方式、有效衔接环境司法和环境行政执法等六个方面内容作出了规定。

[ 内容 ]

 一、 明确诉讼原告资格,对“社会组织”扩大解释

《解释》第1条至第5条,明确了适格当事人的范围,根据《环境诉讼法》第55条和《民事诉讼法》第58条,可以提起环境民事公益诉讼的主体有:法律规定的机关和有关组织,其中社会组织须符合下述条件:(1)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(2)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。同时,提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

然而在此次解释中,主要针对适格的“社会组织”的范围进行了扩大解释。主要体现在以下几个方面:

(一) 保持“社会组织”范围的开放性

其中第2条规定社会组织包括“社会团体、民办非企业单位以及基金会”,保持了一定的开放性。最高人民法院新闻发言人孙军工在发布会上说,“今后如有新的行政法规或地方性法规拓展了社会组织的范围,这些社会组织也可以依法提起环境民事公益诉讼。”

 

(二) 放宽“社会组织”的条件

首先,通过第3条将“设区的市”解释为“设区的市,自治州、盟、地区,不设区的地级市,直辖市的区”,扩大了相应的范围;其次,将“专门从事环境保护公益活动”解释为“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益,且从事环境保护公益活动”。最后,将“无违法记录”解释为“未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚”,这也意味着情节轻微的违规行为、社会组织成员以及法定代表人个人的违法行为不影响社会组织提起诉讼。从而,放宽了被认定为适格的“社会组织”的条件。

 

(三) 社会组织提起诉讼不受地域限制

司法解释对于环保社会组织的地域范围没有做限定,也就是说环保组织可以在全国范围内活动,这扩大了环保组织起诉的范围,有利于调动环保组织的积极性。

解释中对适格社会组织范围进行扩大解释,并保持其范围的开放性,有利于更多的社会组织能参与公益诉讼。

 

二、 以省为界限,环境民事公益诉讼案件可跨行政区划管辖

解释第6条和第7条明确了民事公益诉讼的管辖级别和地域,同时,针对环境民事公益诉讼的特殊性,为解决生态环境的整体性与保护的分散性之间的矛盾,克服地方保护主义,有必要按流域和生态区域实行跨行政区划集中管辖。

(一) 中院指定管辖,跨区县进行审理

第6条规定一审环境民事诉讼由“中级以上人民法院”管辖,同时,“中级人民法院可以在报请高级人民法院批准后,将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。” 这是因为环境民事公益诉讼属于新类型案件,审理、执行难度较大,社会关注度高,原则上应由中级以上人民法院管辖。考虑到部分基层人民法院较早建立了专门的环保法庭,在审理环境民事公益诉讼方面已经积累了一定经验,依据民事诉讼法第38条的规定,可将部分环境民事公益诉讼案件通过“一案一指”的方式交给基层人民法院审理。

 

(二) 高院指定管辖,跨市进行审理

第7条规定“经最高人民法院批准,高级人民法院可以在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定。”

一个污染事件可能导致跨区域的环境污染和生态损害,因此环境资源类案件往往是跨区域的,理想的环境资源类案件管辖制度,是一个省统一由一个中院或者是少量的中院管辖。

至于更大范围内的跨行政区划的管辖,还留待将来探索跨省的行政区划案件管辖。

 

三、 加强法院自由裁量,减轻原告诉讼负担,限制诉讼权利,以保护社会公共利益。

(一) 法院的诉前裁量权和诉讼请求释明权

根据第8条的规定,原告在提起民事公益诉讼前,需要提交“初步证明材料”,法院对被告行为行为是否已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险具有诉讼前的裁量权。

根据第9条的规定“人民法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的,可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。”

通过赋予法院在诉讼前更多的权能,有利于法官更好地保护社会公共利益。

 

(二) 加强原告能力,限制部分诉讼权利

1. 完善原告证据收集方式,弥补专业能力不足

根据第14条的规定,人民法院应当调查收集对于审理民事公益诉讼案件需要的必要证据。更进一步规定,“对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题,人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。”同时,在15条规定当事人申请专家对“专门性问题”提出意见并经过质证,可以作为认定事实的根据。

解决了社会组织在专业能力和收集证据方面的问题,也减轻了原告承担举证责任的困难。并对环境案件中经常采用的由专家就一些问题出庭提出专门性意见给予了肯定。

2. 证明责任分配及证据效力认定有利于原告

根据第13条规定,原告要求被告提供相关环境信息,法律、法规、规章规定被告应当持有或者有证据证明被告持有而拒不提供,如果原告主张相关事实不利于被告的,人民法院可以推定该主张成立。

根据第16条的规定“原告在诉讼过程中承认的对己方不利的事实和认可的证据,人民法院认为损害社会公共利益的,应当不予确认。”

同时,根据第17条规定,被告提起反诉,人民法院不予受理。

通过诉讼程序和举证责任的分配减轻了原告的负担。

3. 对原告部分诉讼权利的限制

根据第25条规定,人民法院出具调解书,应审查调解协议或者和解协议的内容未损害社会公共利益。对当事人以达成和解协议为由申请撤诉的,不予准许。

同时,根据第27条规定,除满足26条规定情形外,法庭辩论终结后,原告申请撤诉的,人民法院不予准许。

在整个程序设计中,坚持以维护社会公共利益为主线,区别于一般的民事诉讼。

 

(三) 尽量减轻原告的诉讼费用的负担

环境民事公益诉讼原告是为了维护环境公共利益提起诉讼,因此,《解释》在《诉讼费用交纳办法》的框架内尽量减轻原告的诉讼费用负担。

根据第22条的规定,在案件胜诉时,原告为该案支出的检验、鉴定费用,以及合理的律师费等费用应由被告承担。

根据第24条的规定,环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用,可以酌情从其他案件生态修复费等款项中支付。

此外,根据第33条的规定,“原告交纳诉讼费用确有困难,依法申请缓交的,人民法院应予准许。败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的,人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定,视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。”

诉讼费用的减免大大降低了社会组织参与民事公益诉讼的成本和压力,有利于更多社会组织投身环境保护公益活动。

 

四、 扩张民事责任的承担方式,增强公益诉讼的示范效应和威慑力

根据第18条的规定,被告民事责任的承担方式主要有停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等。

(一) 关于赔偿损失和赔礼道歉的扩张适用

按照侵权责任法的规定,原告原则上应当只能基于污染行为对自己的人身财产直接致损才能提起赔偿损失的诉讼请求,而环保组织自身并未受损,原则上不能提请赔偿损失。“但是中华环保联合会环境法律服务中心督查诉讼部部长马勇认为,损害赔偿对公益诉讼的意义重大,直接影响到公益诉讼的示范效应和威慑力。”

此外,有人提出“赔礼道歉”没必要,公益诉讼解决的是公众利益问题,赔礼道歉没有实际意义,但是国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社科院法学所教授常纪文认为,《解释》中写入“赔礼道歉”十分人性化,对公众的情感也是个安慰。

 

(二) 创设生态环境修复费

根据第20条的规定,人民法院可以判决被告承担恢复原状的责任,也可以直接判决其承担生态环境修复费。明晰了以“修复生态”为主的恢复原状责任,但这实际上扩张了恢复原状的适用范围,创设了“生态环境修复费”,丰富了恢复原状的内涵。

 

五、 同一污染环境行为的私益诉讼可搭公益诉讼“便车”

同一污染环境、破坏生态行为提起的环境民事公益诉讼与私益诉讼在诉讼目的、诉讼请求上存在区别,但在审理对象、案件事实认定等方面又存在紧密联系,司法解释因此作出了专门规定。

(一) 私益诉讼与公益诉讼相区别

根据第10条规定,“公民、法人和其他组织以人身、财产受到损害为由申请参加诉讼的,告知其另行起诉。”

同时,根据第29条的规定,“法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的,不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法第一百一十九条的规定提起诉讼。”

此外,根据第31条的规定,“被告因污染环境、破坏生态在环境民事公益诉讼和其他民事诉讼中均承担责任,其财产不足以履行全部义务的,应当先履行其他民事诉讼生效裁判所确定的义务,但法律另有规定的除外。”

通过以上三个条款,清楚地划分了公益诉讼和私益诉讼的界限。但基于两者的紧密规定,为了提高私益诉讼的审判效率,防止作出相互矛盾的裁判。《解释》特别允许了私益诉讼的原告“搭便车”。

 

(二) 支持原告直接适用对其有利的认定,对被告则不予支持

根据第30条的规定,“对于环境民事公益诉讼生效裁判就被告是否存在法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形、行为与损害之间是否存在因果关系、被告承担责任的大小等所作的认定,因同一污染环境、破坏生态行为依据民事诉讼法第一百一十九条规定提起诉讼的原告主张适用的,人民法院应予支持,但被告有相反证据足以推翻的除外。被告主张直接适用对其有利的认定的,人民法院不予支持,被告仍应举证证明。”

即环境民事公益诉讼生效判决的认定有利于私益诉讼原告的,其可以在私益诉讼中主张适用。而被告主张直接适用对其有利的认定的,法院则不予支持。

 

六、 有效衔接环境司法和环境行政执法

根据第12条规定,人民法院受理环境民事公益诉讼后,应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。

“据环保部政策法规司副司长别涛介绍,环保部门收到法院通报后,将及时对诉讼涉及的问题开展调查,查明被告有没有行政违法,或者是否存在行政监管不到位的问题,并依法进行处理。”

三部门下发的通知中还规定,法院在诉讼中向环保部门调取涉及被告的环境影响评价文件等证据,环保部门应及时提交。

别涛说,既然是民事公益诉讼,社会组织和被告有可能达成和解协议。“为了保证这个协议不损害公共利益,环保部门可以按程序对协议内容提出意见,法院将依法进行审查和处理。”

针对公益诉讼案件判决作出的受到污染损害的生态环境的修复,关于修复的过程以及修复的结果,司法解释也规定了环保部门参与的机制。”别涛表示,“生态环境修复涉及较强的专业性,环保部门具备这样的优势。”

 此外,《解释》第34条还规定了,社会组织通过诉讼牟取经济利益的,人民法院应当向登记管理机关或者有关机关发送司法建议,由其依法处理。

 

[ 结语 ]

该司法解释针对环境民事公益诉讼的特点,在既有的框架内选取了独到的解释路径,对环境保护中的社会公共利益进行了有力的维护。但我们同时也应当看到,部分任意创设的倾向,带来了可能扰乱现行法体系逻辑自洽的危险。可能在某种程度而言,缺乏在更宏观视野下进行体系解释的努力。因此,就长期的立法成本来看,未见得如社会预期的一般普遍乐观。

作者:钱洲

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编辑:钱洲

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