气候资源国有化:法律上的“不可能任务”
发布日期:2016/4/27      正文字号:
文章标签: 物权   所有权   法的适用
[ 导语 ]

气候资源无法成为物权法意义上的国家所有权客体。气候资源不是民法意义上得为物权客体的“物”,气候资源利用关系的“物权化”不能因此而具有物权的功能,气候资源归属上的“国有化”不但缺乏法律意义,还会引起现行立法和学理的混乱。本文从“气候资源为国家所有”缺乏立法依据、气候资源不是民法上的“物”、“气候资源国有化”缺乏法律技术支持三个方面入手,对时下所谓的“气候资源国有化”进行了分析与反驳,从物权法的角度提出了自己的见解。

[ 内容 ]

黑龙江省6月14日颁布《黑龙江省气候资源探测与保护条例》(下文简称为《条例》),明确规定“气候资源为国家所有”,立即引起舆论关注。许多专家、学者都认为该规定有悖法理并有违宪之嫌[1],但官方直到最近的表态,依然对该立法持肯定和支持的态度。[2]因此,究竟气候资源国有化是否符合立法、法理,有进一步深究的必要。

从物权法角度看,“气候资源国有化”有三重法律含义:将气候资源视为民法上的“物”,将气候资源开发、利用关系“物权化”,将气候资源归属关系“国有化”。但笔者认为,黑龙江人大通过地方性法规形式确认“气候资源归属国有化”在我国现行法上缺乏立法依据,“气候资源利用关系物权化”超越当代物权法及其学理的解释框架,“气候资源归属关系国有化”的制度设计,在实践上也会面临难以克服的法律技术障碍。

 

一、“气候资源为国家所有”缺乏立法依据

《条例》第3条第1款规定,“气候资源为国家所有”。根据第2条第2款,“本条例所称的气候资源,是指能为人类活动所利用的风力风能、太阳能、降水和大气成分等构成气候环境的自然资源”,可进一步明确,国家所有的气候资源主要是风力风能、太阳能、降水和大气成分这四种构成气候环境的自然资源。但在我国现行法上,尚没有将上述四种气候资源确认为国有的立法规定。那么,黑龙江省人大出台这部条例,实际上是通过地方性法规形式创设了一种新的国家所有权,问题是,这种地方立法行为是否合法?

根据《条例》第2条第2款,气候资源系“自然资源”,因此气候资源权属法应该是自然资源权属法的组成内容。在我国,有关自然资源权属问题主要规定在宪法、物权法和有关环境资源法的单行法当中,因此对“气候资源”权属问题的法律规定和解释,应该以我国现行的宪法、物权法和相关自然资源单行法为根据。

我国《宪法》第9条第1款规定,“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有”。黑龙江省人大官员认为,这就是该机构出台《条例》的法律依据。[3]但第9条列举的自然资源形态,并没有包括黑龙江省规定的“风力风能、太阳能、降水和大气成分等构成气候环境的自然资源”。根据《宪法》第67条规定,只有全国人大常委会才有权解释宪法,因此黑龙江省人大对《宪法》第9条“自然资源”概念做扩大化解释,逾越自身权限。

换个角度看,《宪法》第9条规定的“国家所有”,只是抽象所有权,不是物权法意义上的具体所有权。我国物权立法遵循“物权法定原则”,《物权法》第5条规定“物权的种类和内容,由法律规定”,《物权法》第44条规定“法律规定属于国家所有的财产,归国家所有”,但通观我国现行法,并没有将风能和太阳能确认为国家所有的立法规定。凡事关国家资源所有权的法律制度,其内容属于《立法法》第8条第7项规定的“民事基本制度”,根据法律保留原则,其立法权专属于全国人大及其常委会。因此,黑龙江省人大通过地方法规形式规定“法律保留事项”,这种创新和突破显然超越自身立法权限。根据《立法法》第64条,全国人大常委会有权撤销该《条例》,黑龙江省人大也有权撤销或者改变这一《条例》。

 

二、气候资源不是民法上的“物” 

《条例》第3条规定“气候资源为国家所有”,将气候资源作为国家所有权的客体予以明确。结合《条例》第2条,国家所有的“气候资源”其实主要包括、但不限于风力风能、太阳能、降水和大气成分四种自然资源。按照目前学理解释,有关自然资源所有权问题是民事基本法的重要内容,有关自然资源权属关系是民事法律关系的一种,而法律关系的客体有物、行为、人身利益、信息和其他非物质客体、权利五种,“自然资源在法律上归属于传统物权法之财产的范畴”[4],自然资源是“物”。因此,气候资源如果得为国家所有权客体,其首先必须成为民法意义上的“物”。那么,气候资源是“物”么?

民法学对“物”的观察,着眼点是人们围绕“物”之占有、使用、收益和处分所形成的社会关系,因此民法上的“物”,除具有物理学或自然科学意义上的属性之外,还必须在法学意义上具备一定的属性或特征。虽然民法上的“物”必须具有物理学或自然科学上的属性,但物理学或自然科学意义上的“物”不一定是民法上的“物”,凡不能为私人支配的物,不能成为权利、义务客体的物,都不是民法意义上的“物”。按照学界通说,民法学上的“物”必须具备六个特征:(1)须具有客观性;(2)须具有效用,能够满足人们的社会生活需要,物因此才具有经济价值并可以用来交换;(3)须存在于人身之外,人身及其构成不能为物;(4) 须具有“稀缺性”;(5)须为独立、个别的存在,民法上的“物”须具有独立性和特定性;(6)须能够为人力所实际控制或支配,而能否支配、控制应以科学技术水平和社会观念来判断。[5]

以民法上“物”所必备的六项特征为标准,可以看到无论是传统自然资源,还是《条例》列举的气候资源,都能满足“物”的前三个要件,即都是客观存在的、都存在于人身之外、都能够满足人们的社会生活需要。但传统自然资源是民法上的“物”,气候资源不是“物”,因为传统能源同时具备——但气候资源却不能同时具备——“物”的其他三个特征,即“物”须能够为人力所实际控制或支配、“物”须是独成一体和“物”须具有稀缺性。从根本上讲,这是由气候资源特有的自然属性决定的。

首先,所谓的“气候资源”其实是能够为人类合理利用的特定气候条件,而构成气候条件的相应气候要素,只有在一定的数字指标范围内才具有资源价值,即所谓的气候资源具有“数字特征”。但在当前人类科技发展的阶段,人力尚无法对这些气候要素、气候条件或者“数字特征”进行支配和控制,因此气候资源无法满足民法上“物”必须具有可支配性的要求。以风能资源为例,风能即是地球表面大量空气流动所产生的动能,其存在具有极强的地域性、季节性,至少在目前科技发展水平阶段,人类尚无法支配和控制风能资源的产生、利用和消失。台风和飓风能量巨大,人类不但不能利用,反而常遭其害。在这种背景下,讨论风能的所有权归属,讨论风能的占有、使用、收益和处分,这个议题本身就具有荒谬性。降水也是如此,“天有不测风云”,在人力无法控制降水的状况下,谈论降水权属,也无实益。物权法上的“物”,必须是可为人力所支配、控制的“物”,唯其如此,这一“物”才可能成为排他性权利支配的对象,可能成为物权、所有权的权利和义务的客体,该“物”才可能被占有、使用、收益和处分,从而实现其使用价值和经济价值。人力无法支配和控制的气候资源,即使在法律上宣告其为财产权客体、国家所有,在物权法上也没有意义。

其次,气候资源的存续状态,具有时间性、流动性和不确定性,这导致气候资源及其资源价值一直处于变化当中,无论是物理形态还是经济价值形态,都无法成为“独立、个别的存在”,无法具有“物”所必备的“独立性”和“特定性”。以太阳能为例,其分布分散,遍及于地球表面,无处不在,因此在物理形态上,太阳能资源无法具备“物”的独立性和特定性特征;由于太阳的辐射是间断的,日夜更替,还要受到季节、纬度、海拔影响,受到晴、阴、云、雨的天气影响,因此太阳能资源具有不稳定性,在经济价值层面也无法“特定化”,成为民法意义上“独成一体”的物。而且,人类只有一个太阳,阳光为人类所共享,违背事质自身规律,对太阳能权属进行确认、对太阳能相关权益进行分割,在法律上都不具有操作性。比照风能、大气、降水,可以发现这些气候资源同样无法具有“物”所必备的“独立性”和“特定性”。

最后,气候资源的“稀缺性”特征不明显。学理上把自然资源分为储存性资源和流动性资源两类,前者属于不可更新资源,如石油、天然气、煤炭,而后者属于可更新资源。对于流动性资源,又通过“临界带”(Critical Zone)概念进一步分成两类,具有临界带的流动性资源,包括森林、动物、土壤等,可能因人类的过度掠夺和利用而达到耗竭的程度;而非临界带的流动性资源,包括太阳能、潮汐、风能、大气等,因为人类过度利用可能会暂时枯竭,但最终仍然能够自动更新。[6]可见,作为具有非临界带的流动性资源,气候资源能够源源不断,无限更新。对私法而言,这种认识目前仍然是合理的。[7]因为私法的视野,只是人世每个常人具有的视野,物权法对待“物”的观念,只是社会每一常人对待可得、可控、可用的财产的观念。对于私法主体而言,气候资源都是无处不在、天长地久,绝难与“稀缺”二字联系在一起;对私法主体而言,所谓的风力风能、太阳能、大气、降水,不过是阳光雨露、暮雪晨风,享有其利、担负其害,绝对是天经地义。至少目前在私法的概念体系里,上述四种气候资源是不具有“稀缺性”的。因此,将气候资源归国家所有,不但不符合私法原理,也违背社会每一成员对气候资源物理形态属性的常识性认识,更超越社会每一常人对气候资源法律属性的认识底限,也正因如此,《条例》一出台才会引起轩然大波,网民多谓之荒谬。

总之,风力风能、太阳能、大气成分、降水这些气候资源都不是民法意义上的“物”,在法律技术层面,也无法成为物权、所有权的权利客体。

 

三、“气候资源国有化”缺乏法律技术支持

“气候资源国有化”隐含着一个理论假设,就是将气候资源视为民法意义上的“物”。在此基础上,实现气候资源利用关系的“物权化”和气候资源归属关系的“国有化”。但因为气候资源不是得为物权客体的“物”,因此“气候资源国有”缺乏根基,面临无法逾越的法律技术障碍。按通说,所谓“物权”即是直接支配特定物,而享受其利益之权利。物权立法奉行“一物一权主义”,物权有“直接支配”和“保护绝对”两大属性。[8]但对于所谓的“气候资源所有权”,不但权利设立无法做到“一物一权”,权利主体对“气候资源”的管控也无法做到“直接支配”和“绝对保护”,“气候资源国有”更会造成一系列法律上的难题。

先说“一物一权”问题。一物一权,即指一物之上仅能成立一个所有权,一所有权客体,以一物为限。一物只能有一物权,物之一部分不能成立物权。物权的计算,以“物”为单位。[9]因此,作为物权客体的“物”必须是特定的、明确的,正是通过物权客体“物”的特定化、明确化,物权支配的范围才能特定、明确,而物权若获得保护,“其支配的客体之范围,非客观地确定或得以确定不为功”。[10]以此观点观察气候资源,至少在现有的人类科技、认知条件下,气候资源都难依照“一物一权主义”进行特定化、独立化。“阳光普照”,太阳能即无法独成一物,也无法切割成若干,各自独立。降雨、风能和大气成分亦然,都无法清楚界定其范围,由此导致相应气候资源所有权的“外部支配范围”无法明确化。因此,气候资源是无法满足“一物一权主义”的物权立法要求的。

再说物权的两大属性。对于气候资源所有权人而言,无论立法创设其为国家,还是私人、组织,都无法对气候资源进行物权法意义上的“直接支配”。按学理,所谓“直接支配”,即物权人对标的物的支配,无须他人的意思或行为即得实现。但就气候资源而言,其存续状态都具有流动性、时间性和地域性,其有无状态多成疑问,如何谈及“直接支配”。气候资源所有权人同样无法对气候资源做到“绝对保护”。根据物权法原理,物权人对其权利客体“物”的支配,非经其本人同意,任何人都不得侵入或干涉,否则即构成违法,这就是法律赋予物权人的“绝对保护”。依物权“绝对保护”观念,“物权乃是要求世界上所有之人,就其对标的物之支配状态应予尊重之权利”,而且,“任何人侵害物权时,物权人对之得行使物上请求权或主张追击之效力”。[11]可以看出,对气候资源所有权而言,“保护绝对”绝不可能。天降大雨、狂风大作、酷暑炎热,都为天象,即便世上所有人都对气候资源所有权人给予尊重,但风来雨去、寒来暑往,世人都无法避免一次次老天强加的“不当得利”,若是台风洪涝,世人也无法避免气候资源所有权人的不得已“侵权”——这种理论推演,足以证明气候资源“物权化”的后果是荒谬的。

气候资源无法做到“物权化”,其实也可以从经济学上得到解释。根据物品是否具有排他性和竞争性,经济学将物品分为私人物品、公共物品、公共资源和自然垄断物品。而风能和太阳能,属于公共物品,其典型特征就是没有排他性,也没有竞争性,因此,至少在目前人类科技发展的水平上,风能和太阳能的所有权权属确认,都不能使得风能和太阳能所有权就具有支配性和排他性,有关风能、太阳能的权属自然也不可能成为物权。

最后来看气候资源归属的“国有化”,有三个突出问题:其一,“气候资源国有”在物权法上没有意义。民法财产法有两大分支,一是规范财货归属的物权法,一是规范财货流转的债权法,民法确认物之归属,不但为确保物权人对物之直接占有、使用、收益,在现代社会更是为了实现物之动态流转。《条例》出台目的意在规范气候资源开发、利用秩序,旨在实现的是政府对气候资源开发、利用的管理行为,这与物权法自身具有的属性和价值并不匹配,因此“气候资源国有”对立法者源初立法意图并无实益。而且,即使确认“气候资源国有”,国家作为气候资源所有权人并不能因此享有所有权所具有的占有、使用、收益和处分这四项权能,因为气候资源不是“物”,气候资源所有人无法对气候资源“直接支配”。其二,如果“气候资源国有”,国家无法实现所有权人对自身财产的“绝对保护”。产权制度确立不是免费的,它们必须通过昂贵的界定和强制程序被赋予意义,将风能、太阳能、降水和大气成分所有权主体确认为国家,国家必须支付巨额排他成本,否则这种所有权关系的确认就是没有任何意义,反而危害法律权威。就气候资源而言,无论在事实层面,还是排他成本层面,国家都无法依据立法规定独占、专享气候资源所有权人的利益。其三,“气候资源国有”会引起现有法律体系和法学理论体系的混乱。例如,法律规定,依法属于国家所有的自然资源,所有权必须登记,那么风能、太阳能、降水和大气成分的所有权如何登记?如果国家成为气候资源的所有权权利主体,那么因为飓风致害、旱灾洪涝,受害者是否可以向国家要求侵权损害赔偿?

总之,“气候资源国有化”在法律上面临无法克服的技术障碍。“气候资源国有化”,是法律上不可能实现的任务。

 

原载于:《中国政法大学学报》2012年第6期

责任编辑:史海潮 助理编辑:孙家艺 实习编辑:慕海昕

[ 注释 ]

[1] 侯佳儒:“法律管不了风雨”,见“法治周末”,2012年6月19日第17版;刘俊海:“风能、太阳能国有的法律分析”,载“南方都市报”,2012年6月20日; 马玉忠:“黑龙江有关气候资源条例引争议 谁有权解释宪法”,载“中国经济周刊”,2012年7月3日。
[2] “黑龙江省回应风能属国有争议,不会修改条款”,载“法制日报”,2012年6月28日。
[3] “黑龙江回应太阳能风能国有:依据宪法”,载“中国青年报”,2012年6月27日。
[4] 汪劲:《环境法学》,北京大学出版社2006年版,第421页。
[5] 参考谢在全:《民法物权论(上册)》,中国政法大学出版社1999年版,第16-24页;王卫国:《民法》,中国政法大学出版社2007年版,第82-84页;陈华彬:《民法总论》,中国法制出版社2011年版,第335-340页。
[6] 所谓“临界带”,即资源可能被掠夺和灭绝的程度。[美]朱迪·丽丝:《自然资源:分配、经济学与政策》,蔡运龙译,商务印书馆2002年版,第24-28页。
[7] 同上。                                                        
[8] 前引[5]谢在全:《民法物权论(上册)》,第18页,第24页。
[9] 前引[5],第第19页。
[10] 前引[5],第19页。
[11] 前引[5],第27页。

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编辑:胡文

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