【聚焦】第8期:地方债务危局
发布日期:2014/5/26      正文字号:
文章标签: 地方债
[ 导语 ]

“地方政府性债务风险”始终是悬在中国经济金融领域的一把达摩克利斯之剑。继中央经济工作会议将“控制和化解地方政府性债务风险”列为2014年度经济工作的重要任务后,国家审计署也发布了全国政府性债务审计结果公告,全面揭示了我国各级政府负债情况和地方债务管理现存问题。在地方债务负担加重、举债渠道风险过大、偿债能力堪忧的危局之下,如何才能标本兼治地化解危机、健全制度,成为摆在各级政府面前的一道必须破解的难题。

[ 内容 ]

    “地方政府性债务风险”始终是悬在中国经济金融领域的一把达摩克利斯之剑。继中央经济工作会议将“控制和化解地方政府性债务风险”列为2014年度经济工作的重要任务后,国家审计署也发布了全国政府性债务审计结果公告,全面揭示了我国各级政府负债情况和地方债务管理现存问题。在地方债务负担加重、举债渠道风险过大、偿债能力堪忧的危局之下,如何才能标本兼治地化解危机、健全制度,成为摆在各级政府面前的一道必须破解的难题。

 

>>>我国政府性债务概况

1230日,国家审计署发布2013年第32号公告,公布了全国政府性债务审计的结果。作为这场历时4个月、获称“史上最严厉、最彻底”的政府债务审计工作的最终成果,公告从负债规模、债务结构、举借主体、资金来源、资金投向等方面,细致全面地展现了我国政府性债务的负担情况,并分析了债务负担的风险隐患和债务管理中的主要问题。【公告全文

 

>>政府性债务规模

截至20136月底,全国各级政府负有偿还责任的债务约20.6万亿元,负有担保责任的债务约3万亿元,可能承担一定救助责任的债务6.6万亿元。其中,地方政府负有偿还责任的债务近11万亿元,负有担保责任的债务2.6万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元。从负债率、政府外债占GDP的比率、债务率和逾期债务率等风险控制指标看,我国政府性债务风险总体可控。

 

>>债务资金来源

从债务资金来源看,银行贷款、BT(回购)、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源,分别约为5.5万亿元、1.2万亿元和1.1 6亿元。通过信托融资、融资租赁、集资等新举债方式筹集来的资金,也在政府债务资金中占据了相当大的比例。

 

>>债务余额支出投向

我国经济社会处于快速发展阶段,基础设施、民生工程等方面资金缺口较大,仅靠财政资金的投入难以满足发展需求,这时就需要通过政府举债来筹措资金。从审计情况看,我国地方政府债务资金有87%投向了市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性领域,其余债务资金用于工业、能源等方面。

中央财经大学财经研究院院长王雍君在解读审计内容时支出,国家审计署最新发布的政府性债务审计报告释放了两个关键信息:一方面,政府债务风险在整体上仍处可控范围内,中央债务整体无虞,情形远没有外界想象的那么严重;另一方面,局部性债务风险已经累计到令人担忧的水平,地方债务管理存在诸多问题,亟需标本兼治。【详细报道:人民网-理论频道

 

>>>地方债务危机四伏

>>地方债务增速快,部分地区债务负担过重

审计结果显示,截至20136月底,省市县三级政府负有偿还责任的债务余额约10.57万亿元,比2010年底增加3.86万亿元,年均增长率达19.97%。同时,3个省级、99个市一级、195个县一级、3465个乡镇政府负有偿还责任的债务率超过100%,债务偿还压力较大。

学界将地方政府负债迅速增长的主要原因,归结于地方政府财权和事权不匹配。由国家信息中心编撰的《中国与世界经济发展报告(2014)》指出,分税制改革以来,中央政府、地方政府在财力、事权上的不匹配状况日益严重,地方政府在事权不断增加、财力却未能显著扩大的条件下,通过地方政府融资平台来筹措建设资金,由此就产生了地方政府债务激增的问题。【详细报道:中国证

除了被动举债的压力外,地方政府还有主动举债的动力。在“政绩考核”压力下,投资可对GDP有直接的拉动作用,让地方官员“面子上更好看,政绩上更突出”。地方政府举债投资兴建的一些政绩工程和形象工程大而无当,项目现金流回收“量小而且速度慢”,只能不断挖掘渠道借新债、还旧债,陷入拆东墙补西墙的恶性循环。【详细报道:人民日报

 

>>“影子渠道”隐忧重重,债务不透明成最大风险

由于我国地方政府不被允许自行发债,所以我国地方政府债务多表现为地方各级政府控制的融资平台(如城投、城建公司)负债,即由融资平台通过向金融部门借款,或向社会发行企业债或项目债的方式筹集资金。

然而近年来,中央对于平台发债的管制趋于严格,迫使各地采取更为隐蔽乃至不计成本的方式寻求债务援助,一些地方通过信托、融资租赁、BT、发行理财产品和违规集资等方式变相融资的现象尤为突出。这些新的举债渠道筹资成本高,由此产生的地方隐性债务缺乏必要的透明度和健全的约束机制,已然成为地方债务的新风险点。【详细报道:经济参考报

 

>>偿还债务过度依赖于土地财政

    审计报告显示,截至2012年底,11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额约3.5万亿元,占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%。“土地财政”在一定程度上缓解了地方政府债务还本付息的压力;但长期看,由于土地稀缺和不可持续性,抑或由于人口结构变化导致房地产市场生变,地方政府过度依赖土地出让收入的局面将不会长久。目前消费显著放缓,投资拉动又靠不住,以前靠地方政府投资拉动投资和消费的模式已经行不通,未来要如何偿还政府债务、维持经济发展,将是政府面临的重大挑战。

 

>>>标本兼治,化解危机

>>观念、机制双管齐下,回归政府理性投资

化解地方债务问题的根本,是使政府投资回归理性。而要做到理性投资,首先要转变观念,摒弃地方政府“唯GDP论”的政绩观,不可因追求任期内的GDP增长而大搞政绩工程、面子工程,从源头上堵住地方政府债务的过度膨胀。其次,要完善相关机制:将政府性债务纳入法定预算程序;将债务问责纳入官员问责体系;将各部门多头分散管理债务的体制,转换为财政部门统筹管理债务的体制;修订《预算法》有关政府债务管理条款,制定《政府债务管理法》等。

 

>>合理匹配中央与地方的事权与财权

加快改革财税体制,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,也是从根本上控制地方负债的必要措施。权威人士建议,现阶段可以考虑增加中央支出,明确公共服务归中央、民生保障归地方、投资归市场,降低地方财政支出压力,以实现财权与事权相匹配。

具体而言,根据收益范围和规模经济等因素考虑,可将环境保护、安全生产和食品安全等事权上收至中央。随着城镇化不断推进,中央需加大财政转移支付力度,以保障实现基本公共服务均等化。在跨区域基础设施建设方面,中央财政应进一步增加投资。

在上收部分事权同时,中央应适度下放部分财权,以稳定地方财源,实现地方自主财权和事权相匹配。可考虑提高地方在增值税、企业所得税等共享税中分成比例。同时,应加快构建地方税体系,赋予地方一定自主税收管理权限。其中,资源税、房产税和环境税可作为地方税源重要支柱,替代营业税作为地方主体税种。【详细报道:中证网

 

>>推进市政债试点,缓冲地方债风险

>市政债释义

市政债,是以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源,筹集的资金主要用于城市基础设施建设的债券。市政债的政策指向是化解地方债风险和为城镇化融资;原则是发展真正意义上的市政债,即由原来代发代办的地方债转向自主发行的市政债。

据悉,为了缓冲地方债风险,财政部和央行等部委已经启动了市政债的试点研究工作。市场预期,管理层在论证和认可此项研究后,或将于2014年两会后正式启动市政债试点。

>市政债试点两大要义

    1、债务显性化。市政债试点的首要目的,是将一直以来地方政府隐性、不规范的债务变成显性、规范的债务。与银行贷款等借债渠道相比,市政债是在金融市场上的公开融资行为,需要披露信息并获得相应的发债评级,能够较好地解决地方债“无法掌握全口径信息,风险难以估算”的问题。

2、债务市场化。期待市政债,实质就是寄望发挥市场的决定性作用,通过金融市场定价,由市场投资者“投票”。市政债的债券价格可以及时反映地方财力的稳健状况,既能够使地方债面临较强的市场约束,也有助于激励地方政府通过改善当地信用状况降低融资成本。

>市政债试点两大任务

1、《预算法》亟待修改。现行《预算法》规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”

要推行市政债制度,必须修改《预算法》,允许地方政府在一定条件下自行或自主发债,从制度上建立一套合理的地方融资举债机制。

    2、评级体系亟待完善。我国各地区经济发展水平和财政实力不同,金融生态环境差异较大,各个地方政府所表现出的信用风险差异也较大,因此需要通过信用评级客观真实地反映不同地方政府的信用状况。地方政府的信用等级能够保障投资者的知情权,促进地方政府提高信息透明度,为债券监管部门审批债券提供参考,同时也可作为发行利率高低的确定依据,进而对地方政府举债融资形成有效约束和规范。【详细报道:第一财经网站

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编辑:陈怡菁

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