检察机关提起公益诉讼的理论探索与实践会议综述

王德良  杨子强

2015年10月18日，由中国人民大学法学院和中国人民大学食品安全治理协同创新中心联合举办了“检察机关提起公益诉讼的理论与实践问题研讨会”。有40人左右参加会议，与会学者有: 中国人民大学法学院韩大元院长；清华大学法学院王亚新教授；北京师范大学法学院刘荣军教授；北京师范大学法学院熊跃敏教授；中央民族大学法学院熊文钊教授；中国人民大学法学院肖建国教授、邵明教授、许尚豪副教授等。与会专家有：最高人民检察院民事行政检察厅郑新俭厅长；北京市四中院程琥副院长；北京市三分检吕萍检察官等。会议由汤维建教授主持。

党的十八届四中全会对依法治国提出了重大部署，其中提出了一个重大课题就是检察机关要探索建立提起公益诉讼制度。公益诉讼制度也是2012年民诉法修改新增加的制度，在修订的民诉法第55条规定“法律规定的机关和有关组织”可以提起民事公益诉讼。该条在主体上规定得不很清楚，这里就留下了一个重大问题，这“机关”究竟包括那些机关？社会组织目前还好理解，就是包括了环保组织和消费者协会等等。“机关”如何理解，是否包括检察机关，对此在理论上有不同的看法。十八届四中全会对这一问题作出了正面回应，检察机关应该属于提起公益诉讼的机关。最高检提出提起公益诉讼的试点，目前已经开始在实践当中启动了。全国13个省级检察机关开展了检察机关提起公益诉讼的试点，试点两年，将来可能拓展到各个省份，全面开展。这里就涉及我们立法上怎么应对的问题，今天我们的研讨会主要针对检察机关提起公益诉讼的理论问题，以及将来立法问题，以及在试点中可能遇到的问题及相应对策。这是研讨会的主旨。各学者和专家讨论热烈，畅所欲言。此将会议的主要观点综述如下：

一、检察机关提起公益诉讼的概念范畴和诉讼地位

关于公益诉讼的概念范畴。有学者认为，可以参考四中全会决议中的界定，其典型含义既包括社会公共利益，也包括国家利益。对于公益的界定，应从长远的角度进行研究，并在法律中予以明确规定。有学者认为，应从国家利益和不特定多数人的利益两个方面理解公益的概念。值得注意的是，公益诉讼不仅是诉讼目的方面的概念，还可以从诉讼效果上予以确定。如对于食品药品安全领域的小额侵权纠纷，消费者缺乏诉讼的动力，而公益诉讼则可以对侵权企业进行惩罚，既维护了受害者的利益，又维护了不特定多数人的利益。此外，从具体的范围来看，除了此次试点方案中规定的环境污染和食品药品安全领域外，国有资产保护等重要领域也应包括在检察机关提起公益诉讼的范围中。有学者认为，公益应包括国家利益、社会利益、公众利益三个层面，其范畴各不相同又互相重合。比如，行政公益诉讼的案件类型所涉及国家利益的成分更多，而公众利益的成分偏少。如何在公益诉讼的界定中把握这三个层面的区别，需要更细致的规定。有学者认为，对于公益诉讼的界定应遵循法律明定原则。对于国家利益的界定可以参考国务院新闻办公室发表《中国的和平发展》白皮书，其中对国家核心利益界定为“国家主权、国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障”。此类描述应在立法过程中予以参考。

关于检察机关在公益诉讼中的地位。有学者认为，检察机关是法律监督机关，其在公益诉讼中与在刑事诉讼中一样，目的在于维护公共利益。因此，在制度设计上，检察机关提起公益诉讼的程序既要与一般的行政诉讼、民事诉讼区分开来，还要与其他主体提起的公益诉讼相区别。有学者认为，民事公益诉讼中的检察机关应是一个平等的诉讼主体，必须完整的适用民事诉讼法，才能符合法治的基本要求。法院不能因为原告是检察机关，就使其享有不合理的诉讼特权。有学者认为，尽管大多数学者将检察机关提起公益诉讼的法理依据解读为宪法规定的法律监督机关，但从宪法文本上看，检察权应是一种多元复合权。一方面，检察机关具有法律监督权，这是检察机关对民事诉讼进行监督的法律依据，应坚持补充、有限和谦抑等原则。另一方面，宪法也赋予了检察机关国家和社会公共利益维护者的身份，由此检察机关具有了公诉人的角色定位。从上述两者看，检察机关提起民事公益诉讼体现的是国家和社会公共利益维护者的身份，而不应受到法律监督权所适用的补充、有限和谦抑原则的限制。此外，民事诉讼公诉人的地位，决定了检察机关在民事公益诉讼当中应适用民事诉讼法的当事人平等原则，尽管可能在具体的程序上有一些倾斜，但整体上与被告双方的诉讼地位是平等的。还需注意的是，在检察机关提起的公益诉讼中，其作为公诉人不能承担它的法律监督职能，两者不能混同。有学者认为，检察机关的公益性涉及到诉讼中的平等主体，需要检察机关站在中立的角度，处理好侵害者与被侵害者、原告被告与相关利益关系人之间的平衡。对于侵害者，要对侵害行为与非侵害行为加以区分，既要打击侵害行为，也要保护侵害者的合法利益，保证公益诉权不被滥用。保持谦益性和中立性对于检察机关自身也十分重要。有学者认为，公益诉讼相比一般的民事诉讼，法院具有更强的职权介入能力，其他国家的公益诉讼也大多突破了一般民事诉讼中的当事人主义，法院在案件管理、诉讼请求、和解以及执行等方面都有更多的介入。这就使得公益诉讼中的法院与处于原告地位的检察机关的关系比较复杂，需要妥当处理。

二、检察机关提起公益诉讼的基本原则与特殊程序

关于检察机关提起公益诉讼适用的基本原则。有学者认为，辩论原则和处分原则的适用，应该受到限制，但从整体上而言，检察机关提起民事公益诉讼应该正常适用民事诉讼法及相关司法解释的规定。比如管辖问题，民事诉讼规定应由中级法院管辖的就由中级法院管辖，反诉、撤诉、和解和调解等，都应该适用一般的规定。举证责任的分配应该按照实体法的规定，而不是必须适用举证责任倒置。而对于诉讼费用方面，则可以通过建立公益基金进行补偿的方式免收诉讼费。有学者认为，检察机关提起公益诉讼有许多制度性问题值得关注。如在法院采用职权主义原则的情况下，检察机关能否放弃诉讼请求；公益诉讼涉及公益诉求和私益诉求，涉及私益的诉讼请求能否允许被告反诉；检察机关在提起公益诉讼时，必须提交初步证据，这一支持胜诉的证据应由谁来提供；检察机关申请撤诉、申请再审、申请执行等方面的问题也值得关注。有学者认为，除非有特别规定，检察机关提起的民事公益诉讼都应遵循民诉法的一般规定，如当事人对等原则、辩论原则等基本原则等。但如果法律对公益诉讼进行了特别规定，检察机关也应遵循这些特别规定，如原告提出和解、调解时不适用处分原则等。

关于检察机关提起公益诉讼的管辖问题。有学者认为，在试点期间，检察机关提起公益诉讼需最高人民检察院批准，为了减少层层上报的麻烦，同时尽可能避免地方保护主义的干预，可适当提高管辖层级，由中级人民法院审理检察机关提起的公益诉讼。有学者认为，检察机关提起公益诉讼必须符合诉讼法的明确规定。但行政诉讼中，被告所在地和被告级别是确定管辖的核心因素，像乡镇一级的政府部门，虽然行政级别较低，却仍有可能成为公益诉讼的被告，此类案件应由谁来管辖，值得关注。

关于检察机关提起公益诉讼的前置程序问题。有学者认为，检察机关提起公益诉讼应有一个前置程序，必须在提起公益诉讼前依法督促或支持法律规定的机关或有关组织提起诉讼，并出具督促或支持起诉意见书。这一规定已在试点办法中有所体现。检察机关首先是监督机关，而不仅仅是代表公共利益或国家利益向侵害方或不作为乱作为的行政机关提起诉讼，因而必须在履行了督促起诉、支持起诉等监督职责之后，在督促和支持对象仍无动静的情况下，才能采取提起公益诉讼这种替代性方式维护公共利益。在公益诉讼中，应更加注意发挥社会组织和社会力量的作用，检察机关要注意权力行使的位序。建议在相关规定中，明确检察机关提起公益诉讼时需要提交督促或支持起诉意见书等诉讼材料，这将使前置程序更有实效。有学者认为，检察机关在提起公益诉讼前，需要督促或支持其他机关提起诉讼，起诉时需要提供已督促或支持起诉的证据。但实际操作中，具备提起公益诉讼条件的组织和其他机关数量庞大，检察机关如何证明这个已履行这个前置程序，较难实现。此外，还应注意督促起诉和支持起诉不同，只有督促起诉的对象在一个月内仍然不起诉的情况下，检察机关才有义务提起公益诉讼。

关于被告能否提起反诉、检察机关能否申请和解等问题。有学者认为，检察机关没有和解的处分权，如果在没有授权的情况下检察机关申请和解，这与公益诉讼的性质相悖。有学者认为，目前的试点方案中，检察机关作为当事人的一方，规定诉讼中的另一方不得反诉，这显然有失妥当。这一规定，应该通过和法院的协调，在相关的司法解释中予以确定。此外，检察机关有没有权限和被告和解；和解方案是否须经法院审查；和解方案是否需要公告；如果法院要求双方调解，检察机关能否拒绝；检察机关作为诉讼当事人能否监督判决的执行；这些问题都值得深入研究。

关于法院能否对检察机关提起的公益诉讼驳回起诉或不予受理。有学者认为，目前的司法解释还未涉及法院能否对检察机关提起的公益诉讼不予受理或裁定驳回起诉。但值得注意的是，实践中，法院的态度比较谨慎。检察机关从上世纪90年代到2010年左右已经提起过超过100个公益诉讼，但其中大部分被驳回或不予受理。比如上世纪90年代河南省地方检察院提起的国有资产流失公益诉讼，是检察机关提起的第一起公益诉讼，被最高法院叫停，此后国有资产流失的案件，检察机关再未提起过公益诉讼。类似于此类情况，法院和检察院从短期内可以通过协调解决，但从长期看必须依靠制度设计。有学者认为，检察机关代表的是公共利益，法院不能对检察机关提起的行政公益诉讼不予受理或裁定驳回。有学者认为，公益诉讼中的检察机关是地位平等的当事人，不能因为原告是检察机关，就使其享受必须受理或不能驳回起诉的特权。

三、检察机关提起公益诉讼中的几对重要关系

关于行政公益诉讼与民事公益诉讼的关系。有学者认为，检察机关提起行政公益诉讼和民事公益诉讼是有所区别的。第一是在被告上不同，民事公益诉讼针对的是损害公共利益的民事主体提起的，即使涉及到行政机关，也是作为相对人；而行政公益诉讼针对的是在相关领域违法行政职权或不作为的行政机关，以公权力机关为被告。第二是诉前程序不同，民事公益诉讼中的前置程序，主要是检察机关与其他组织、团体之间的关系，而行政公益诉讼中的前置程序，主要是检察机关与行政机关之间的关系。第三是基本原则不同，民事公益诉讼中可以适用调解，但行政公益诉讼中是否可以适用，如果可以适用，那应在何种特殊领域内适用，这一问题值得研究。第四是举证责任不同，行政公益诉讼中是否一定实行举证责任倒置，检察机关作为原告也有很强的举证能力。第五是诉讼请求不同，行政公益诉讼的诉讼请求主要是确认行政行为违法和限制行政行为发生，确认违法后带来的行政赔偿问题主要通过国家赔偿的方式解决。

关于公益诉讼多元主体之间的关系。有学者认为，公益诉讼中的竞合问题值得关注，当民事主体同时提出民事公益诉讼和行政公益诉讼，或公民和检察机关同时提出民事公益诉讼或行政公益诉讼，这在实践中并非不可能出现，需要在规定中予以明确。有学者认为，当法院受理检察机关提起的公益诉讼后，若涉及到起诉竞合，如前一个诉讼结束，后一个诉讼是针对同一个行为，或不同原告对同一被告的同一行为提起公益诉讼的，这种情况在最高法院的司法解释中做出了较为明确的规定。但当检察机关提起公益诉讼后，其他主体还能否再次提起诉讼，如果可以的话，检察院是否需要退出，这一问题还需进一步明确。有学者认为，关于民事公益诉讼中适格原告的起诉顺位问题，检察机关在试点方案中体现的是补充性的定位，即在没有适格原告或适格原告不提起诉讼的情况下补充到诉讼当中。但值得研究的是，是否应当以检察机关在不同案件类型中的不同定位来确定他在公益诉讼中的起诉顺位。比如国有资产保护案件中，检察机关作为国家利益的维护者，可以看作这一实体法律关系中的直接利害关系人，这种情况下检察机关应在起诉的第一顺位；在环保类案件中，由于社会组织发展不充分，行政机关出于地方保护和部门利益，很难真正代表国家提起公益诉讼，这种情况下，检察机关也应处于第一顺位；而在消费领域的公益诉讼中，检察机关就可以让位，发挥补充作用。有学者认为，检察机关不是唯一的主体，要多促进其他机关提起公益诉讼，保持检察机关的谦抑性。有学者认为，对于公益诉讼中的多元主体问题，根据民诉法对共同原告的规定，在检察机关提起诉讼后，可以加入到诉讼中来。在公益诉讼中，检察机关属于形式原告，属于诉讼担当，对于民事公益诉讼判决的既判力适用范围，还需要进一步研究。有学者认为，要注意区分民事诉讼中的实质意义的当事人和形式意义的当事人，检察机关、消费者协会就是最典型的形式意义当事人。对于形式意义的当事人，其适格问题必须采取法律明定原则，不然就有可能侵害实质当事人的权利。

（实习编辑/李萌 助理编辑/曹美璇）