（一)公共数据的概念界定

公共数据的定义，存在主体和行为两个要件：其一，主体要件，即收集和产生公共数据的机构应当具有公共属性；其二，行为要件，公共数据是前述机构在履行公共管理和服务职能过程中所收集和产生的。公共数据、政府数据、政务数据这三个概念之间虽有重叠，但公共数据在立法实践中的使用频次越来越高，正逐步取代政府数据、政务数据的说法。

（二）公共数据权属的私法研究

数据权属的私法研究，试图建立普适于各类数据的一般数据权属理论，但从私法财产权角度对公共数据权属的讨论存在一定缺陷。例如，劳动赋权说借鉴洛克的财产权劳动理论，认为公共数据系政府在公共财政支持下依法取得，宛如政府的劳动所得，故理应归政府所有。但该说一方面忽视了洛克理论的自然权利色彩，另一方面忽略了国家所有与财产私有的差别。又如，数据原发者说认为数据的所有权应当属于数据得以产生的创造者。但该说权缺乏实质内容，这种形式化的所有权概念并不符合国家管理国有资源的实际情况。

（三）国家所有权的概念辨析

目前对国家所有权的法律性质主要有私权利说、公权力说和混合说三种学说。公权力说和私权利说描绘的是同一事物的不同侧面，并不存在难以调和的冲突。私权利说侧重强调，国家所有权最终应转化为私法权利来发挥作用；而公权力说强调，国家所有权的公权力面向是制定私权利规则的前提基础。但是，抽象的国家所有权需要落实到实定法层面，方能形成具有可操作性的制度。而混合说认为国家所有权是一种混合法律关系，兼具私权利与公权力的二重性，同时受私法和公法的调整。实际上，混合说已逐渐跳脱出国家所有权本身的法律性质，将注意力转向具体的制度建构问题，因而更具合理性。

（一)基于法教义学的证成进路

目前，基于教义学的主要论证思路是：将公共数据与国有自然资源之间通过扩张解释宪法第9条或公共信托原则建立关联，进而证成公共数据国家所有。但这一思路存在以下局限性。其一，构成对宪法自然资源条款的过度扩张。将公共数据纳入国有自然资源的射程内从而证成国家所有权，可能悖于宪法限制公权力的基本理念。此外，公物与国家所有权不能划等号，即使公共数据是公共资源或公物，却未必归国家所有。其二，构成对公共信托原则的误用。公共信托原则的功能是限制公权力，不可作为国家所有权的证明标准。

（二）基于产权经济学的证成进路

产权经济学认为，将公共数据产权配置给国家，有利于供给、推动数字经济发展，所以是一种优越的制度设计。但其论证理由不够充分。首先，法学的“财产权”和经济学的“产权”存在差异，两者不宜混同。财产权概念强调“对物”之基和推定优先性，而产权则是个比较宽泛、灵活的概念。其次，即便国家为促进数字经济发展确有必要对公共数据的运营进行干预，此亦不足以论证公共数据归国家所有。

（三）路径转向：政治哲学的证成进路

公共数据是否归国家所有是兼具政治与法律双重面向的宪法学问题。法教义学局限于法律的内部视角分析法律规范，产权经济学局限于经济系统内部，二者存在视角上的盲区，因而在论证国家所有权的问题上难以提供充足理由。故此，在证成公共数据归国家所有时，应将视野扩展到政治哲学领域。

（四）契约主义的证明方式

相较其他证明方式，契约方法论主要有两方面优势。首先，契约论是一种“弱价值取向”的论证框架，因而论证强度更高。由于国家所有权是一种共同体色彩很强的制度安排，基于个体主义契约方法论的证明反而更具说服力。其次，契约方法论已经发展成为一个比较成熟的政治哲学证明框架。所以，对公共数据归国家所有之论证，使用契约方法论并非一种牵强附会。

对公共数据国家所有的契约主义论证，由两个主要环节组成：首先，对初始状况以及代表国家所有权的虚拟契约进行阐释；其次，在可能的契约清单里找到立约各方的一致选择。

（一）初始状况和无知之幕的设定

契约方法论的论证起点是某种“初始状况”，即关于立约各方主观条件和外部世界的一个假设背景。“无知之幕”抹除人们财富和阶级等方面的信息，使原初状态的立约人不受各类偶然因素的影响。由于论题为公共数据是否为国家所有，假定立约各方对于宪法规范、基本权利以及数字技术等背景知识有一定了解。

（二）作为虚拟契约的公共信托

对公共数据归国家所有的证成，可以转换为在无知之幕下对公共信托虚拟契约的反思，此论证方式跳出了循环论证的陷阱，具有合理性。公共信托契约涉及四个要点：其一，公共数据是信托财产及信托标的物；其二，公众作为信托委托人，将标的财产交付给信托受托人；其三，国家作为信托受托人，并非为自己利益而占有、管理标的财产；其四，公众是信托受益人，虽不直接占有或管理标的财产，但是有权获得相关受益。

（三）契约清单上的其他方案及其局限性

在分配公共数据资源的几种替代方案中，相比较而言公共信托是最可取的选项，理由如下。其一，在公民作为公共数据的直接控制者的方案中，在庞大的公民基数下会伴随低下的运行效率。其二，在政府对公共数据的完全控制的方案中，存在巨大风险。其三，在由特定企业实施对公共数据的占有、运营和管理方案下，具有社会治理效率低下、大多数立约人对公共数据话语权几乎丧失殆尽等弊端。因此，理性的立约人会更倾向于选择与国家订立公共信托。

（四）选择公共信托契约优于维持现状

公共信托契约具有以下优势：首先，其具有互惠性，是对现状的一种帕累托改进，故立约人更倾向于缔结该虚拟契约；其次，订立公共信托契约并不会导致难以接受的承诺强度，立约人确立国家所有权的基本理念后可通过代议制等渠道影响决策。故此，公共信托所代表的公共数据国家所有权，是一项合理、正当的制度安排。

（一）人大立法：确立公共数据国家所有权的程序

应由全国人大来立法确立公共数据国家所有制度，地方立法对公共数据国家所有的相关规定存在合法性缺陷。首先，由人大代表人民确认国家所有权，在程序上比较接近契约主义的内在要求。其次，国务院可通过全国人大的授权来具体行使国家所有权，但全国人大仍然是名义上代表全体人民拥有所有权的主体。

（二）公开透明：针对公共数据目录的行政公开

数据目录是公共数据的“元数据”，是分级分类管理的核心。目前，公共数据目录普遍处于不公开状态，公众无从知晓究竟存在哪些公共数据资源，更无法监督是否有该开放而未开放的情况，极易滋生暗箱操作和权力寻租。故此，针对公共数据目录，应建立涵盖编制、变更、公开、评估全流程的行政公开机制，引入公众监督和民主参与，规范数据目录管理。

（三）价格机制：公共数据开放过程中的费用收取

公共数据开放存在成本，建立公共数据资源收费机制无悖于国家所有权制度，对此，可建立基础配额免费、超额部分收费的阶梯式价格制度。一方面，政府应为公众提供数据量、网络带宽方面的基本配额，在额度之内可免费使用、访问公共数据资源。另一方面，对于超出额度、实时要求较高的商用场景，公共数据平台完全可收取一定服务费，并将收入用于反哺普通公众，提高免费服务的额度和品质。

（四）普惠赋能：平台技术推动数据处理能力均质化

在普通用户与科技企业以及中小企业和科技巨头之间，存在着数据分析处理能力上的巨大鸿沟。有鉴于此，国家应当加大建设高质量、标准化的公共数据基础设施，不断提升普通公众的“数字能力”、“数据能力”，降低对公共数据进行开发利用的门槛，填补用户与企业、中小企业与头部企业之间的数字鸿沟。

对公共数据的现有权属讨论主要为私法话语所主导，对国家所有权的公法面向缺乏重视，故有必要从公权力和私权利两个维度澄清何谓国家所有权。公共数据国家所有处于法律系统与政治系统的耦合区域，有必要从政治哲学领域寻找国家所有权的证成工具。借鉴契约主义论证框架，公共数据国家所有权的证成问题可转换为无知之幕下的计算与同意，从个体选择出发来阐明国家所有权背后的证成逻辑。公共数据国家所有权的制度在具体展开时，应关注国家所有权的确立程序、公共数据目录管理、收费机制以及数据资源的普惠供给，以切实保障公民应享有的数据权益。

（本文文字编辑莫妍雯。本文未经原文作者审核。本文为中国民商法律网“原创标识”作品。凡未在“中国民商法律网”微信公众号正式发布的文章，一律不得转载。）

文献链接：《论公共数据国家所有》