曹炜:环境法典基本原则条款构建研究
2023年1月13日      ( 正文字号: )
[ 导语 ]
      加强对环境法典基础理论问题的研究,是现阶段环境法学研究的重要任务。环境法典应采用总分的体例结构,在此结构下,归根结底核心条款是基本原则条款。《环境保护法》第5条确立了环境法基本原则体系,但该条存在的不足已经显现,环境法典基本原则条款应如何对该体系进行进一步发展和完善是环境法典编纂的核心问题之一。对此,中国人民大学法学院曹炜副教授在《环境法典基本原则条款构建研究》一文中,首先对发展和完善环境法基本原则体系的必要性展开论证,进一步从学理上讨论应当如何对《环境保护法》第5条所确立的基本原则进行筛选、解释和增补,最后在理论分析的基础上针对环境法典基本原则条款的法律表达方式和具体内容提出相应的立法建议,以推动环境法典理论和立法的双重更新。
一、环境法典基本原则的筛选

(一)合理选择环境保护原则

环境保护原则是环境管理的政策和方针的体现,其与环境法原则承载的价值理念与功能存在区别:环境保护原则涉及到环境法的法政策选择问题,其所承载的价值理念主要反映了实质法治观的要求,即要求环境法必须实现环境保护效果,从而满足国家对于环境法效果的期待,而国家的总体期待是动态变化的,因此环境保护原则承载的是法外的易变动的价值判断;而环境法原则承载的是法内的价值判断,其主要反映了形式法治观的要求,确保环境法规范体系的价值独立、平衡和协调,而不是主要保证环境保护效果。环境法典基本原则应当体现环境法的“一般法律思想”,而不仅仅是环境保护思想。因此,在环境法典基本原则条款起草的过程中,应当对《环境保护法》第5条规定的基本原则是否反映了环境法规范体系的内在价值体系进行审查,并进行相应的取舍和发展。详见下表1。


表1:《环境保护法》第5条规定的基本原则审查

(二)排除具体的法律原则

法律原则存在基本原则和具体原则之分,基本原则具有高度抽象性和贯穿性,不区分构成要件和法律后果,贯穿于环境法体系的始终;而具体原则是对基本原则的具体化,或者只反映体系局部的价值导向,或者已经进一步具体化为法条形式的原则,从而可以区分构成要件和法律后果。需要对基本原则进行具体化,从而形成包括“基本原则——次级原则——再次级原则——具体规则”在内的完整的证立链条。在环境法典编纂过程之中,要提升环境法典内在体系的融贯性,必须进一步对环境法原则所属的层次进行审视。

总体来看,保护优先、预防为主、公众参与三项原则都应当属于环境法的基本原则。首先,这三项原则都具有高度的抽象性,并未区分构成要件和法律后果,而是概括地表达了环境法的一般法律思想。其次,这三项原则所承载的价值导向都能够贯穿于整个环境法体系,符合基本原则的贯穿性的要求。与上述三项原则不同,损害担责原则不满足基本法律原则的标准,不应当属于环境法基本原则。一方面,损害担责原则具有明确的规则构成要件,即行为模式(损害)和法律后果(担责),其价值判断和利益衡量的空间受到压缩。亦即法官在适用损害担责原则时,仅能在“何为损害”和“如何担责”上进行发展,这对法官已经构成了具体的规范指引。另一方面,损害担责原则覆盖的范围具有局限性,其只能调整损害发生之后的责任承担问题,不能调整损害发生前对损害的预防问题,不能贯穿于环境法律体系的始终。

二、环境法典基本原则的体系化

(一)对现有基本原则内涵的解释

基本原则规范必然承载一般法律思想,而一般法律思想并不必然以基本原则规范的形式出现。环境法典基本原则条款的构建意味着最终要以规范形态对基本原则的内涵进行表达,这就要求必须以基本原则承载的价值导向为基础进一步对抽象的法律原则进行具体化。因此,有必要对这些原则进行具体化解释,以阐明其规范性要求。

首先,保护优先原则承载的一般法律思想可以具体化为各级人民政府应当将生态环境保护放在优先位置,持续保护和改善环境。《宪法》第26条第1款规定国家负有保护和改善环境、防治污染的基本责任。由于政府代表国家行使管理公共事务的行政权力,且行政决策往往会对环境产生较大影响,政府应当实际承担这一责任。为了确保政府在环境决策和治理中能够优先保护环境公共利益,保护优先原则应当具体化为对政府环境决策和治理的限制性规范要求。进一步来说,保护优先的原则可以从消极和积极两方面进行理解。在消极方面,政府应当将生态环境保护置于诸多目标中的优先地位,并且负有义务保持现状,避免现存环境遭受更恶劣破坏。在积极方面,政府不仅负有保护生态环境的义务,也有促进生态环境质量改善的义务。

其次,预防为主原则承载的一般法律思想可以具体化为提前采取措施预防生态环境损害的发生。预防为主原则是针对公权力机关和可能导致生态环境损害的行为人提出的最佳化命令,要求其采取预防措施,尽可能避免损害的发生。与保护优先原则不同,公权力机关对于经济活动的管制和干预最终要落实到要求经济主体采取预防措施上,相应的成本由经济主体负担。因此,对于预防为主原则的规范性要求不宜作绝对化的解释,避免可能出现的过度管制和干预。应当在其规范性要求中增加“使用最佳可得技术”和“以经济上可以承受的代价”的限制性要求。因此,预防为主原则还可以进一步具体化为最佳可得技术原则成本收益分析原则,从而进一步拓展预防为主原则的内涵。

最后,公众参与原则承载的一般法律思想是公众有权获得环境信息并参与环境决策,以促进和改善政府环境决策和治理。与前述两项原则不同,公众参与原则的规范化程度较高,其具体的规范性要求较为清晰。公众参与原则应当包含“公众有权获取行政机关掌握的环境信息”和“公众有权参与环境公共决策”两项规范性要求。因此,公众参与原则可以进一步具体化为信息公开原则决策参与原则,以保障公众的信息知情权和决策参与权,实现对政府环境行政的监督,推动政府环境决策的民主化。

(二)增补新的基本原则

为了提升环境法典内在体系的融贯性,需要先探求环境法基本原则所共同遵守和贯彻的内在意义脉络,在此基础上增补整个意义脉络中缺失的或者可以强化这一意义脉络的基本原则。具体而言,环境法典基本原则体系应当基于可持续发展的内在逻辑,分别增补能够体现“需要”和“限制”价值导向的基本原则。详见下表2。


表2:环境法典基本原则的增补

三、环境法典基本原则条款的立法建议

在确立了环境法典基本原则体系之后,要在环境法典总则中通过基本原则条款对上述基本原则进行法律表达,以实现环境法典基本原则体系的外显。用独立条款对每个基本原则进行表达的方式更加符合环境法典的要求。结合以上对基本原则体系构建的论证,就环境法典基本原则条款的立法建议如下:

第××条【保护优先原则】各级人民政府在决策中应当优先保护生态环境,避免生态环境质量退化,采取必要的措施保护和改善生态环境。

第××条【风险防范原则】当存在科学和技术知识不能判断风险的范围和发生的可能性时,应当采取有效且适当的措施,以经济上可以承受的代价预防对环境造成不可挽回的严重损害的危险。

第××条【预防为主原则】企事业单位和其他生产经营者应当以经济上可以承受的代价,利用最佳可得技术,从源头上预防和矫正环境损害。

第××条【环境利益公平分配原则】公众公平享有环境利益。

第××条【公众参与原则】公众有权获得环境信息并参与环境决策。

第××条【环境责任者负担原则】企业、公众等利用环境和从利用环境中受益的主体应当承担相应的环境法律义务。

四、结语

在环境法规范体系化的过程中,除了需要对外在的规范体系进行系统化和逻辑化构建,还需要对环境法典的内在价值体系进行发展和完善。这一目标的完成,依赖于对承载环境法一般法律思想的基本原则进行体系重塑和更为规范、准确的表达。环境法典基本原则条款的设计是一个开放性问题,这一理论上的探索能够将环境法原则体系构建重新“问题化”,从而重新引起学界对这一问题的关注和讨论,通过学术共同体的集体力量为环境法典基本原则条款的编纂提供理论上的支撑。



(本文文字编辑鲍生慧。本文未经原文作者审核。本文为中国民商法律网“原创标识”作品。凡未在“中国民商法律网”微信公众号正式发布的文章,一律不得转载。)



文献链接:《环境法典基本原则条款构建研究


[ 参考文献 ]

本文选编自曹炜:《环境法典基本原则条款构建研究》,载《中国法学》2022年第6期。
【作者简介】曹炜,中国人民大学法学院副教授。

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编辑:鲍生慧

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