一、“自动续期—叫魂—组织失败”

我在微信上发了一个帖子，题为“自动续期—叫魂—组织失败”。我配了三张图片：（1）今天的议程和盛大的讨论现场；（2）一本题为《叫魂：1768年中国妖术大恐慌》的书；（3）一篇题为《权利保障中的“组织失败”与“路径依赖”》的学术文章。张新宝教授对此发表了五点意见。征得他的同意，我在此转述一下：

（1）20年或30年出让期及由此决定的出让金，是物权法颁布之前业已存在的现实。由此产生的土地使用权续期及出让金补交问题的处理，既要遵循物权法的基本原则，也要考虑当时的法律法规和政策，特别尊重契约双方立约时的真实意思。

（2）20年或30年土地使用权的出让金与70年的出让金显然是有重大差别的。如果不加区分一概“自动且无条件”续期，表面上保护了一部分人的利益，实际上造成严重不公平，也不利于城市的发展和建设。

（3）物权法规定了“自动续期”，但是没有规定是否补交或者续交出让金的问题。对此，立法有意将问题留给后来者解决，至少从教义学上不能得出一概无条件免费续期的结论。

（4）出让金问题，应该是一个地方事权和财权事项。各地情况千差万别，收与不收以及是否补交或补交多少，应该由地方（如省级）政府决定，而不能由中央决定，更不是一件需要全国人大立法决定的事项。

（5）“一概免费自动续期”就是为老百姓说话、维护人民的基本权益，反之就不是？不见得。将任何问题都诉诸“民意”，求得一个道德制高点或自己法学的“人民性”，未必是正确的。

二、续期续费标准：应符合基本的确定性与稳定性

下面我说说我自己的体会。

通过今天上午的讨论，“自动续期”这个问题变得相对比较明确。我的大概观察是：虽然我们不容易说清楚到底“何种做法是自动续期”，但我们比较容易理解“何种做法不是自动续期”。例如，无论是从《物权法》立法讨论的历史记录上看，还是从当前社会各界的基本预期来看，“温州的政策动议”都与“自动续期”的立法原意相去甚远。

从立法史料和参与立法的工作人员提供的信息来看，《物权法》明确区分了“非住宅性建设用地”和“住宅性建设用地”的续期。前者是需要依据法律的特别规定来执行，而后者是“自动的”，无需申请和批准程序。事实上，如刚刚有同事谈到的那样，要求每一户或者每一个小区去分别申请续期，也是一个十分不经济的事情。至于“自动续期”是否等于“完全免费”，目前有一定的争议。

不过，我相信有一点是可以确定的。建设用地使用权期限届满之后，还需要续期的，无论是住宅性的建设用地还是非住宅性的建设用地，只要涉及到续期和收费的，续期和收费的方式都应当符合起码的确定性和可预期性。这样才能够保证土地使用权人在土地上进行长期、稳定的投入、改良和生产。刚刚不少人提到有恒产者有恒心，背后反映的就是这个基本道理。

就是否续期而言，如果土地使用权的出让人有权到最后关头临时决定是否续期，那将对土地使用权人之前的生产和安排造成很大的不安，影响稳定投入和生产。就续期时的收费而言，如果出让人能够比较随意地决定续费标准，其实效果跟出让人可以随意决定是否续期一样，将对土地上的经济活动产生很大的负面影响。甚至连土地使用权的初期出让都会受到很大的影响。

因此，无论是续期还是续费，首先有必要通过法律确定一套稳定的，符合可预期性的标准。这是基本前提。这一点似乎在学术讨论中已经成为老生常谈，但今天的社会现实告诉我们，仍然有不断重复的必要。

三、续费的方式和标准应如何确定

我个人认为，这里至少有必要做以下类型区分，结合具体语境对不同的类型作对比分析：

（1）对比住宅性建设用地和商业性建设用地。后者需要按照市场和商业逻辑运作，收取相对较高的费用，是有正当性的。但前者的基本目的是保障公民的基本生存和居住需求，收费标准不能与商业性建设用地相提并论，通常需要考虑与公共支出相对称的必要费用。

（2）区分首套住宅性建设用地与多套住宅性建设用地。在中国这样的社会主义国家，人们对社会财富分配的公平性有着比较高的预期，特别是在基本的生产和生活资料方面，这一点更加明显。

现在很多人有房，且不止一套，但也有很多人，包括将来的人，还没有房。因此，对于有限的土地资源而言，有必要体现最低限度的分配公平价值。首套房的保障性功能十分明显，只能收取用于政府提供公共产品的费用；而多套房具有商业和投资性，可以考虑通过交易税或者持有税的方式收取一定的土地使用费。当然，与按套数计算相比，按面积计算更为合理一些。

地方政府有一种关于国有资产流失的论调，但没有搞明白，国有资产到底是用来干什么的。如果存在完全超越公民个体的现实利益的国有资产，那些国有资产就失去了其本来的意义和价值。对于商业性用地，讨论国有资产流失是有意义的。但在每个公民的基本住宅保障需求满足之前，讨论国有资产流失，纯属是无稽之谈。

（3）区分农村宅基地使用权与城市住宅性建设用地使用权。在农村，只要是一位在世的村民，都有权取得一块宅基地，并且在有生之年不受期限限制，也无需缴费。这很好地体现了生活资料的保障性特点。对后者而言，在期限上可以采取与前者相同的目标。无论是采用“续期+补交土地出让金”的方式，还是“不续期+房地产税”的模式，都应当保证房屋所有人对土地享有长期稳定的使用权。

当然，农村宅基地和城市住宅性建设用地在是否需要收费上有区别，因为：在城市，居民需要政府提供公共道路、公共绿地等公共产品，需要公共资金的支持；而农村在这方面的需求相对较小。所以，城市的住宅性建设用地使用权，即便是首套房屋，使用权人都有必要在期满后续交必要的费用，用于政府提供公共产品。在形式上，可以是补交与续期相当的土地出让金，也可以是房地产税。

严格来讲，房产税和地产税是两个不同的概念，需要区别对待。这主要是技术层面的问题。刚刚朱虎教授提出了比较好的计算方案，可以参考。但无论如何，对首套住房或者与保障性住宅面积相当的房屋来说，这种费用都应当以满足公共产品的供给成本为限制，不能变成政府随意增加财政收入的工具。

（4）要区分不同期限的建设用地使用权。如张新宝老师和刚刚不少同行评论的那样，从最初出让时的收费标准来看，20年、30年、50年使用权和70年使用权通常是不一样的。这里有一个基本的社会财富分配公平问题。对于不足70年的，土地出让金通常要少一些，有必要在自动续期时补足。

四、从行政主导型走向立法主导型

再回到我微信朋友圈里的那三张图片。

在汉学家孔飞力教授的《叫魂：1768年中国妖术大恐慌》书中，描述了这样一个故事：由于政府治理上的原因，一个民间传闻的叫魂妖术就引起了全社会的大恐慌，从帝王到庶民都魂不守舍。

今天的情况有些类似。因为温州的一个政策动议，一下子搞得鸡犬不宁，充满了恐慌。虽然不少人清楚，政府最后不太可能冒着违背公民的普遍诉求的风险去强行收取很高的续期费，毕竟正当性、社会抵抗力都是政府难以逾越的障碍。更何况，政府官员本身的房产也不少，甚至可能比普通人多，不太可能去自宫。尽管如此，温州地方政府还是提出了这样的政策动议，且引起了全国上下的强势围观。如果类比孔飞力教授的大作写一篇小文章来描述今天的现状的话，可以叫做《叫魂：2016年中国温州土地续费大恐慌》。

我之所以提出这一点，是因为这背后反映了一个十分深刻的问题，即我们国家的组织制度出现了失败的现象，老百姓无法凭借一套正常的权力运作机制有效维护自己的权利。经济学家弗里德曼曾经有一个评论，说政府不是解决方案，而是问题本身。这句话有些过，因为，一个社会的良性运转离不开政府，需要政府的组织和协调。但近些年来，不少政府机构在行权方式上的确很容易让人想起弗里德曼的这个评论。前一段时间关于网络约租车监管、关于自然人网店监管的一些政策动议，都反映了政府决策过程不仅是武断的，而且缺乏一个正常的公共讨论和决策程序，容易出现决策权误用甚至滥用的风险。

这也是我为什么发了第三张图片，介绍丁轶博士发表在《法学评论》上的文章，题目为《权利保障中的“组织失败”与“路径依赖”》。这篇文章的大概意思是说，今天，中国仍然是一个行政主导型的国家，行政权在干很多好事的同时，也蕴含着很大的滥用风险。这在土地续期等一系列近些年来的问题上都有明显的体现。如前面各位同行所谈到的那样，对于住宅性建设用地使用权续期这样的重大问题，关系到公民的基本生活资料的取得机会。政府不能在国家立法面前装糊涂。

要改变这样一种现状，有必要将整个国家的组织方式从行政主导型走向立法主导型，强调立法机构和法律文本的权威性。像温州这样的问题，很多媒体上的评论都在问：温州政府为什么看不懂《物权法》？除了看不懂《物权法》，温州政府还没有看懂哪些东西？这些问题背后，更深刻的问题是：温州政府为什么不愿意甚至有这个时间不去看懂《物权法》？

所以我建议，全国人大可以抓住这次机会，针对这一个问题做一个立法解释，对基本的大方向问题阐明立法机关的立场，同时也借这个机会塑造一下立法的权威性，为解决未来出现的类似问题提供一个可能的范本。再加上，这个问题在大的方面并没什么争议，作出立法解释并不面临大的政治和社会压力。立法机关作出立法解释，也是可行的。当然，如前面讨论的那样，立法解释不可能对“收费”作出全国统一的、事无巨细的规定，毕竟，各个地方的情况不尽一致。这些具体的技术性问题，需要给地方政府机关，特别是省级立法机关和政府留下足够的裁量空间。

一、延长建设用地使用期限合法合理

罗马法奉行土地吸收地上物原则，即土地上的庄稼、果树被土地吸收，盖的房子只要没倒塌也都属于土地的组成部分，归土地所有权人享有。可是这样导致非土地所有权人不愿在他人土地上投资。比如，我用钱买的石头砖盖的房子归你，我为什么这么傻，或者我是个雷锋呢。

但一般人既不傻也不是雷锋，而是一个经济人，他所顾虑的问题法律上怎么满足？这就创设地上权制度，相当于我国法律上成立的建设用地使用权制度，农民的宅基地使用权制度，集体建设用地使用权制度。我国的建设用地使用权制度割断了土地的吸引力，把在土地上的投资利益不再归土地所有权人而归建设用地使用权人享有，因此房屋归建设用地使用权人。

按照德国的理论，认为地上权是有一个吸收建筑物的效力，使建筑物成为地上权的添附。在德国，绝大多数情况没有房屋所有权，只有土地所有权，房屋所有权被吸收到土地所有权里面，但其像我国的建筑物区分所有权是个例外。不是用土地所有权，解决不了房屋被吸收的问题，但可用地上权解决。而是地上权，吸收了建筑物，形成建筑区分所有权，这才有一个独立的建筑物区分所有权类型。建筑物区分所有权以地上权作为自己存续的正当根据，地上权消灭了，建筑物区分所有权也就随之消灭。

这道理在我国也是灵验的。全国人大是明白这个道理，知道在城镇，建筑物所有权以建设用地使用权作为自己存续的正当根据。在权属上，建设用地使用权应该和建设用地上的建筑物所有权一体把握。因此，建设用地使用权期满，土地权利消灭，地上的建筑物所有权就没有了正当根据，也要消灭。建设用地使用权期满建筑区分所有权随之消灭，这是符合物权法的理论。但是买房人觉得太亏，建设用地期限届满，房屋所有权就消灭。延长建设用地使用期限，保有房屋的所有权，这既满足购房人利益的需要，也符合物权法关于建设用地使用权和地上建设物所有权之间的相互关系。

二、续期问题的立法讨论过程

建设用地使用权期限延长到底如何来操作？要不要收费？如果我没记错，物权法草案第一到第五都是想让建设用地使用权续期，并且必须到登记部门去办理登记，还要缴费，这样才能保证国有资产不流失，这个是很多人的看法。

坚持这种意见的一个理由，如刚才公法的刘莘教授所说，70年、20年、30年的房屋同等处理，都不收费，这在买方之间不公平。但是不少的专家学者包括我在内，不赞同这样的一个处理。如果是要到登记部门办理续期，工作人员根本忙不过来，鲜明的例子就是更换第二代身份证，这根本办不过来。所以登飞机也好，住酒店也好，都是拿着一个在法律上没有效力的身份证去办理，这样造成一个有失法律权威性的局面。因此就别在到登记部门办理续期，就采用自动续期，这是很多专家学者呼吁的。

今天很多专家学者说政府要让利于民，要对老百姓更实惠。但是尽管那么多的专家学者在物权法草案的数次研讨会上一再呼吁，讲这个道理，其实法律草案没有变化，还是要到登记部门办理续期，还是要交费。不过专家学者呼吁有一个好处，就是意见能够被拍板人听到、听懂、赞成，意见就会变成有效的法律。刚才姚主任说的情况也好，扈主任介绍的情况也好，都反映了这样的现实。从这个角度讲专家学者既是悲哀也是有作用的，悲哀是你没有拍板的权利，你说了不算，有作用就是你整天喋喋不休的说，使拍板人听懂了、明白了、支持你了，就变成有效的行政决定也好，法律也好。

所以如果我没记错的话，从第六次审议稿开始改为现在物权法149条这样，专家学者也不是不讲理。土地期满续期不再收费，商业性土地的要收费。当时，专家学者的用词没有今天的准确。现在是区分住宅和非住宅，非住宅包括商业的，也包括非商业的。当时专家学者用的词是非住宅和商业的，住宅不要再收费，商业的要收费。专家学者这样的意见得到了拍板人——法律委员会部分的接受，部分没接受。关于收费还是不做决定，这就留下了有可能收的尾巴，当时专家学者是说不要再讨论了。

至于刚才刘教授谈到的20年、30年不续费不公平，要都这样斤斤计较，这个事情就办不好了，这时大家能不能牺牲一点。总的来讲，土地续期不再收费已经是实惠了，为什么还要这么斤斤计较呢，所以就不要再顾虑这点不公平。

幸亏今天参加物权法讨论的专家学者都有房子，要不然没人为这个说话了。这个也反映了立法是一个立意的表现。我觉得我们一定要坚持像前面的专家学者所说的，物权法149条第1款，对我们生活用房的土地使用权续期不要再收费，当然这个条文没这么说，尽管立法背景当时是这么呼吁的。第2款，商业用房用地是非住宅，按照当时的意思，就要到登记部门办理登记，要交相应的土地使用权出让金。所以既然当时立法的时候就这样，事情发展到今天，我们面临着一个抉择，国家要不要关注老百姓这么一点利益，我是很赞成。

一、我国不收取续期费用是合理的

国外有这样的情况，使用土地到期之后要交费。在我国，因为土地使用费交费就交了一定年限（如70年，50年），所以从物权法理论上来讲，政府可以收取一定续期费用。

但是从中国的实际情况来看，交费是值得商榷的，因为中国的土地中城市土地就是归国家所有。由此看来，中国土地出让的所有者和使用者之间的关系和国外不一样，所以不能照搬国外这样一个理论的做法，而且正是刚才姚主任江老师都讲过的，中国人买房是一件大事，而房产实在太贵，收的费用又非常高。因此，这个问题就关系到了民生，成为关系到很多人的问题。这个问题作为中国的特殊情况来讲，国家应当考虑民生因素，决定是否收费。当然这个问题刚才扈主任和姚主任还有江老师都说过，当时立法的时候并没有说收回不收回，这个东西是悬而未决的东西，但从现在中国的实践来看，我认为不收费是合理的。

仔细想想深圳的做法和温州的做法，我们可以发现这二者的理解是不一样的，这就像刚才江老师讲的，立法机关在这个时候必须做出一个非常明确的态度，到底应该怎么办。所以我说从理论和实际上来看在中国这个问题确实跟国外是不太一样的。

二、“不收费且自动延期”更符合中国实际

我们在解释法律的时候要注意一个问题：中国的地下车库应该和住宅做分别的处理。因为地下车库（至少在北京）是比较乱，有的地下车库是非经营型的，给小区服务的；有的地下车库是经营型的，并不统一。而且咱们《物权法》讲了可以地上地下分别缴费，地下车库可以交土地出让金，所以地下车库应该分经营型的和非经营型的来处理这个问题。但是，就北京地区而言，有些小区的地下车库既不属于小区的业主也不属于开发商，开发商把他转给别的人了，完全是另外一个人来经营，这个情况应该注意。

涉及到解释的问题，我认为应该有两种方法，第一种方法就是明确收费还是不收费。现在来看，明确这一点非常必须。另外一种方法，立法机关可以考虑一下：就70年的住宅，是否应该取消70年的期限。因为法律可以解释为“不收费且自动延期”，这样的话与永久是一样的。而且，我们还有征收制度可以在必要的时候收回。其实，在国外也是一样的，土地使用权到期之后不能说地上权可以随便收回，也是有正当理由才能收回。

所以，我倒觉得与其这样的话不如改成永久，不要有期限限制，这样可能更符合中国的实际和目前老百姓的需要，如果国家或者按照公共利益需要想取得所有权，就按照征收的规定来处理，我想这样可能更合适一点。

感谢会议主办方的邀请。尊敬的江老师，各位专家学者，大家好！

刚才很多老师谈到的这个理念我都赞成，比如，强调物权法应主要保护私人产权，正所谓有恒产方有恒心，老百姓能够安居乐业，包括政府与人民的关系上，这个我都是赞成的。自动续期是否需要续费的问题，除了理念性的感情表达之外，在现有的法律框架下如何来进行解释，或者说如何来进行立法的完善，恐怕是非常复杂的问题。我想简单地谈以下四个方面的看法：

一、关于“自动续期”的含义

“自动续期”出自《物权法》第149条的规定。现在我回忆起当时参与物权立法的感受，当时说的自动续期的“自动”是指不需要业主逐个申请续期，到期就可以自动续期。我记得当时的立法理念是说要便民，不要让老百姓一趟趟跑房屋登记机构去进行变更登记。当然从另外一个角度看，这也是给政府减轻负担，否则一旦到期以后房管部门门槛都会被踏破了。

但当时立法没能对是否缴费做出规定。因为讨论中大家普遍认为，如果70年到期后续费的话要考虑因素很多，比如说到期之后是按照70年之后不可预期的房地产的价格来收费，还是按照最初出让时的价格？此外，还要考虑到房屋是否还存在，房屋是否还有价值，对于所有权人来说他是否还愿意保有该房屋？当时说是不知道70年之后依据什么状态来立法，没有办法写清楚的因而未做规定。所以149条的这个规定属于立法者有意留白，构成自始明知法律漏洞。

二、“无偿续期”与所有权制度的冲突

如果无偿续期的话，首先面临最大的困难是，自动续期又不需要缴费，这样的制度设计使得建设用地使用权将会永久性存续下去，这和土地所有权的差别在哪里？这与中国的现有土地所有权制度会形成冲突。如果以后都可以自动续期，也不需要交钱了，子孙会不断拆了重盖，不管怎么盖，反正有一个永久性使用权。其实，说到底等于一次付费，可以永久的使用土地，期限的规定也没有了意义。这个问题，我们必须面对。

三、应当区别对待不同期限的建设用地使用权

不同期限的建设用地使用权同样无偿续期，可能会产生不公平。温州这个事件是有特殊性，我不知道这个信息准不准确，据说当时有人选择20年、30年、70年，如果反映在这个价格上，确实价格又不一样，如果统一对待，有失公平。

但是换一个角度看，土地使用权的期限对房价是否一定有影响？房价如果都是按照价值规律确定的话，受制于供求关系，期限长短可能对价格的形成没有影响。比如说，有人买了土地使用年限为50年的商住两用房，是不是考虑到50年比70年短，所以价格一定要便宜点？可能未必。反过来讲，50年土地使用权的房子，价格也可能比70年高。如果是这样的话，那么50年到期和70年到期就不应该有差别。所以，自动续期后要不要续费？如果续费，按照什么基准来收费，是非常复杂的一个问题。

四、当前问题的解决方案

有人提出了一次性的补交差额甚至贷款利息，还主张费改税的，按年收取。可能在国外如果你不交税就要腾房，但这在中国是做不到的，从维护社会稳定和社会主义国家的性质来说，都是不吻合的，到底怎么来解决这个问题？

我觉得可以回归到物权法的基本理念。在今天讨论的这个问题上，不论是温州、青岛还是深圳，地方政府是否有权通过制定地方性法规来限制民事基本权利？这显然是违反了物权法第五条，即“物权的种类和内容，由法律规定”。同时，从立法法的角度来说，涉及公民基本民事权利的立法，也应该通过法律的形式。当初的立法留有空白，实在是无奈的选择，使得土地使用权到期如何续期问题成为法律漏洞。解铃还须系铃人，我主张由全国人大常委会通过立法解释来弥补该法律漏洞。否则其他的填补方法既违背法律漏洞填补方法的科学性，也违背了法治的基本原则。

其实我一直在琢磨这个问题为什么会引起这么大的关注，包括在技术层面到底怎么处理，我理解有四个方面的关系问题：

一、中央与地方、政府与民众之间的利益分配关系

我昨天听广播新闻，新闻里说国土资源部知道温州市政府准备让业主补缴这么多的土地出让金后，说他们对此事表示高度关注，明确要求温州市政府必须把最终的方案报给国土部。

我理解的可能中央政府并不会赞同地方政府这样一种做法，这跟我们全国人大常委会与地方政府的立法看待问题的角度不同有关。我还是善意地相信中央政府可能不至于到这种程度，但是我们的地方政府向来确实就是与民争利的政府，而且确实是不择手段。

我感觉这些年中央政府的观念还是有变化的，治国理念当中越来越多地含有民众利益为本的成分，尽管做得还远远不够。但一些地方政府的确很糟糕的，在政府与民众的关系问题上完全是本末倒置，错误地把政府权力和政府利益看得高于民众利益。

在这个问题上，我感觉似乎中央政府对地方政府也无法进行有效的制约，地方政府似乎可以为所欲为。一方面我们作为中央集权制国家，中央政府严格控制与管束整个社会，按理中央政府对地方政府应当有绝对的权威，应当可以做到说一不二的，但另一方面又表现得中央政府并没有什么权威，政令不畅，令不行禁不止，曾经甚至有“政令不出中南海”之说。

从法律角度而言这涉及到公法里面中央政府跟地方政府权力分配、利益制衡的关系问题，通过这样一个土地使用权到期以后续期到底应不应当交费的问题，折射出一个我们国家一个很重要的问题，就是治国方略中的中央政府与地方政府的权力分配与利益制衡关系问题，这个问题一直没有协调顺畅。

二、《物权法》第149条与《城市房地产管理法》第22条的关系

因为《物权法》第149条确实是规定住宅用地的使用权70年到期后自动续期，而《城市房地产管理法》第22条却也确实规定了要经过审批，提前一年要去申请，经过批准后，要有补交土地出让金，没有申请或者申请没有得到批准国家可以无偿收回这样的规定。《城市房地产管理法》目前也是有效的法律没有问题的。

可是从这个规定来看，《城市房地产管理法》是2007年8月30号修订的，《物权法》是2007年10月1号生效，从法律生效的时间来看物权法是在后的。所以首先要依据新法优先于旧法的原则，在这个问题上应当适用于新法，另外从效率层级来说也是《物权法》优先于《城市房地产管理法》。

就土地使用权到期以后如何处理的问题来说，《物权法》149条跟《城市房地产管理法》22条规定是有冲突的，应当按物权法的规定。这个问题是不是需要全国人大或者常委会做一个关于法律效力、法律适用的说明或解释。如果没有统一的解释，地方政府按照《城市房地产管理法》22条来收费你也不能说他就一定有问题，一定违法，所以需要一个释法的程序，要经过全国人大或常委会来释法。

三、关于住宅、非住宅土地使用权的关系

刚才很多老师都谈到了，我也持这样的观点，就是住宅用地国有土地使用权到期以后自动续期，既不需要批准，也不需要补缴土地出让金。当我们的居民第一次买房的时候，通过房价款的构成当中所缴纳的土地出让金应当是一次性缴纳了土地出让金，从而永久性取得土地使用权，不存在以后再去补交出让金的问题，这是住宅用地的使用权问题。

但是非住宅这一块应当有所区别。我也不认为商业性的非住宅的土地使用权，政府就可以反复不断地向土地使用权人收取土地出让金，因为这些非住宅以外的工业用地、商业用地等一般的比如说40年50年的，说起来期限也很快到期的，而且我们知道开发商他们拿这些地以后，进行开发使用，土地的增值利益等是他们创造的，这些利益是不是都能归政府所享用呢？续期时就要补缴出让金，其实就是把土地的增值利益由政府的享有了。

我主张非住宅用地到期以后可以稍微补交一部分，但是也不能按照现行的土地价格补交，而应当按当时的地价来交，恐怕也只是象征性的，或者通过立法规定一种非住宅用地到期以后土地使用权补交出让金的比例或者限制，否则的话以后地方政府到期以后地价上涨这么多，按照当时的价格去补交，太离谱，所以应该有个限制。

四、国有土地使用期限20年与70年的关系

80年代初期的时候，很多地方的国有土地使用权是20年，有的30年的，后来物权法规定才到70年，刚才大家讲说你20年的到期如果不补交，那么这个70年的就吃亏了，这种观点看起来有道理，但是它似乎还在挑动群众斗群众。

其实这个我看来，当初80年代在定20年30年短期的时候那个时候地价本身就很低，当时房价构成当中开发商土地出让金按照当时的价格都已经计算进去了，所以我并不认为说20年30年买的住宅用地就占了政府的便宜，我不认为，这个要开发商来算这个帐他们心里很清楚的。即使说20年可能占了点便宜，也不要让70年跟20年去较劲，应该是20年跟政府去较劲，政府应当要让利于民。

建设用地使用权的续期问题，早已经存在，只是就这次温州个案，网上的关注较为集中，才引发了这么广泛的争议和讨论。我个人认为，对这一问题的解决，更多的是法政策上的选择。

一、建设用地使用权期限的历史沿革

建设用地有期间限制，始于我国城市土地利用制度的改革。在采行土地有偿使用制度之后，在法律上，用地者对于国有土地的利用关系就表达为国有土地使用权，并将其定位为国有土地使用权之上的权利负担。

在这种情形下，随即就出现了一个问题：国有土地使用权应该有一个期间限制，否则，国家土地所有权就名存实亡了。正是基于这一点，1990年国务院发布《城镇国有土地出让与转让暂行条例》，将各类用途的国有土地使用权都规定了一个最高年限。到了《物权法》制定的时候，原来的国有土地使用权重新定名为国有建设用地使用权，同时将其定性为用益物权的一种。作为定限物权的一种，建设用地使用权的期间限制就更符合法理，《城镇国有土地出让与转让暂行条例》的期限制度也就在《物权法》中固定了下来。

不过，《物权法》中就建设用地使用权的期限在长短问题没有做出具体规定，仍然沿用原来条例中的规定，但就建设用地使用权的续期问题分别住宅和非住宅作了不同的安排，两者之间的区别主要在于，原定期间届至后，续期是否需要原建设用地使用权人申请。住宅建设用地使用权到期后，无须原建设用地使用权人提出申请，自动续期。至于续期时是否重新缴纳土地出让金或土地使用费，《物权法》中没有明确规定。

就此问题，进行政策选择时，有以下几个问题值得注意：

二、续期之后的缴费问题是否应由法律规定

建设用地使用权的期间是，用地者与代表国家行使土地使用权的县级（或以上）国土资源管理部门，所签订的国有建设用地出让合同所约定，这里，国土资源管理部门是一个私法主体，国有建设用地出让合同是一种民事合同，期间条款只是这种民事合同中的一个条款。

在我国城市建设实践中，大多是由开发商作为用地者首先取得建设用地使用权，业主购买开发商所开发的商品房，业主受让取得的建设用地使用权也应受到开发商原来取得的建设用地使用权的限制，不能超过建设用地使用权的原定终期。

对此，《物权法》上已有明确规定，业主所签订的商品房买卖合同中也有建设用地使用权期间的规定。也就是说，业主购买商品房时所取得的建设用地使用权本身是有期间限制的。该期间届满，原建设用地使用权是否消灭，取决于合同双方的共同意志。目前，《物权法》上规定住宅建设用地使用权期间届满，自动续期，只是说明，作为出让方的国土资源管理部门有和用地者续订出让合同的强制缔约义务。

至于是否再次缴纳土地出让金或土地使用费，在目前情况下，国土资源管理部门可以要求再次交费，毕竟原来所交的费用只是原定期间的对价，并不包括续期之后占用国有土地的对价。但并不排除当地国土资源管理部门基于当地的具体情况放弃收取续期费用。从这个角度来讲温州作出续费的决定，也是有道理的。国家作为国有土地所有权人，当然可以作出统一的规定，毕竟县级国土资源管理部门只是国有土地所有权的行使代表。

就此，并不涉及对基本权的限制（因为用地者所取得的建设用地使用权本身是有期间限制的权利），不属于仅由法律才能作出规定的事项。

三、是否区别对待不同的续期情况

《城镇国有土地出让与转让暂行条例》规定的住宅用地的最高年限是70年。房地产开发实践中的情况比较复杂，有的地方在该条例出台之前就进行了试点，当时规定了20-50年不等的期间。在条例实施之后，我国实行批租制，要求用地者一次性缴纳使用国有土地的对价——土地出让金，规范的做法是出让70年，土地出让金也是按照70年计算的，但也存在一些不大规范的做法，因为各种情况，没有出让70年，5年、10年、20年等情况都存在，这种情况之下，缴纳的出让金也大多是按照具体出让期间来算的。

面对这些不同的供地实践，采取统一的政策，都免费续期，就国家而言，其本该收取的70年的批租，也就无法完全实现了，一则造成国有资产的流失，二则造成不同期间的用地者之间的不公平。

深圳前几天的地方文件称免费续期到70年，是针对1995年《深圳经济特区土地使用权出让条例》（该条例根据《城镇国有土地出让与转让暂行条例》将出让最高年限改为70年）之前取得的土地使用权，并不及于此后的情形，对于全国处理《城镇国有土地出让与转让暂行条例》之前的供地实践具有一定的参考价值。

1990年《城镇国有土地出让与转让暂行条例》之后形成的期限问题应当作出区别的对待。虽然该条例规定的是最高年限不得超过70年，实践中约定10年、20年等在解释上并不违反这一规定，但要考虑到土地出让金仅仅只是相应期间内使用国有土地的对价。即使70年期间届满后，国家考虑不收费，但并不及于原来就没有出让70年的情形。

不宜以高房价来对抗续期时的续费问题，就没有出让70年的国有建设用地而言，房价只是购房者与开发商的关系，续期是否缴费设计的是用地者与国家之间的关系，两者反映的不是同一法律关系的内容。

四、政策选择时，要考虑制度之间的协调与配合

例如，我们现在正在讨论的房产税的问题。开征房产税是不是可以解决续期缴费问题？在批租制之下，房产税的税基只能是房屋的价值，房屋按照会计核算的要求，每年都会有固定资产折旧，到了一定年限，开征房产税就没有正当性了。

如果将房产税的税基扩大到包括建设用地使用权的价值在内，那么与一次性缴付的土地出让金之间怎么协调，这就是可能需要去考虑的另外一个问题。

不管是税还是费，都存在着怎么足额收缴的问题。无论是国土资源管理部门收取续期出让金，还是税务部门征缴税收，由于义务人众多且分散，在技术上都不大好处理。从目前的情况来看，以不续期不给办理过户手续的办法，应是无奈之选，如仅仅只是居住、保有，不转让，也不好处理。这有说明了，规定一个一般性的续期缴费规则，如果大家都不遵守，也会危及法治社会的基本秩序。

很荣幸能够参加今天的活动。对这个问题实际上刚才各位老师讲的比较清楚，我觉得首先有几点共识：

第一，物权法149条对于所谓自动续期的规定有特定的内涵。就像江老师所说的，包括姚红老师所回顾的那样，实际上针对我们过去的需要申请、需要重新签订合同做法所进行的纠正。从这个立法背景上讲，从与物权法此前的城市房地产管理法的对比上讲，不好说自动续期就是自动的无条件延期。

第二，刚才各位老师也提到了70年的产权，包括和所有权的关系问题。但是使用权是不是就必须要有期限，这个不一定。而且我们现在70年的规定，是行政法规《国有土地出让权转让权暂行条例》上的规定。这个条例颁行于1990年，在当时肯定是很有必要、很有勇气的。但是在立法法施行之后，我们再用一个行政法规去规定建设用地使用权这个类似于所有权的权利的权利期限，其是否符合宪法和立法法，需要进一步斟酌。以上是结合刚才各位老师所讲的，稍微谈两点感想。

对于续期问题，主要是以下观点：

一、低于最长法定期间的成因十分复杂

首先，建设用地使用权期限尤其是低于最长法定期间的情形，成因十分复杂。此次反映出来的，并不是常态化的、70年期限届满的问题，而是权利期限只有20年的土地使用权到期问题。实际上在起草《物权法》的时候，在当时实践中已经出现了到期的问题，而且还不像刚才有些老师讲的15年、20年，而是5年。山东某地土地出让期限就是5年，等业主入住时期限已经届满了。

当我们讨论土地续期问题的时候，尤其是面对目前反映出来的20年、十几年这些期限的时候，应该考虑到其成因。一种原因是当时刚刚开始有偿用地的改革。改革试点过程中期限过短。另外一种，坦率的讲，就是开发商和地方政府在恶意的勾结，打法律的擦边球，毕竟法律只是规定了最长期限，但是没有限定最短期限。

实践中的复杂性还体现在土地出让制度中，比如我们刚才都在讲住宅建设用地、非住宅建设用地，但是这里面我们讲的住宅用地和非住宅用地到底指的是地还是房？我理解物权法是指地，也就是说，一宗住宅用地上，无论房屋是住宅还是经营性用房，都应当自动续期。

但实践中不少地方完全是按照房屋用途来考虑土地期限。这就导致一个小区、一个建筑区划、一宗土地上，因为房屋用途不同，其对应的建设用地使用权期限可能分别是40年、50年、70年。在续期的过程中也可能会分别续20年、30年、50年。这样就把整个问题完全搞复杂了。因为按照最高法院建筑物区分所有权司法解释，对于建筑区划内的建设用地使用权，原则上是全体业主共有。但是实践中就把业主对建设用地使用权的共有权人为地变得不一致。

实践中的复杂性还体现在别的方面，例如，讨论续期费用，前提是确定建设用地使用权的面积。但在实践中，区分建筑物业主对建设用地使用权的持有份或者俗称的“小土地证”，其计算规则是不一样的。就区分建筑物而言，从司法解释来看，应当是全体业主对整宗土地的建设用地使用权进行分摊，但实践中，基本上都是按楼分摊。但有些地方是对应每栋楼的占地面积；也有地方是楼座占地长宽各加一米来计算。

总的来说，无论是我们土地出让实践，还是房地产的交易管理实践，还是我们的续期实践，其中的问题是十分复杂的。如果我们泛泛地从某个角度去讲是不是公平、是不是合理，肯定都有其道理，但可能问题永远都解决不了。这是我讲的第一个观点。

二、最公平合理也是最简洁有效的做法是征收房产税

针对这种到期的土地，我建议尽快启动房产税立法。房产税之所以不出来，有一个问题是绕不过去的，就是刚才各位老师讲到的，我们过高的房价，或者说我们过高的地价。尤其在2004年“8·31”大限之后，经营性土地出让都是通过招拍挂来完成的，这是完全市场化的价格。作为一个理性的开发商拿地的时候，肯定考虑将来购房者能够接受什么样的房价。这就是说，在没有房产税的情况下，可能这套房子一平米价格是十万，但是如果每年要征收2%的房产税的话，可能合理的购房人只会出两万一平米。这种情况下，我们不能否认出让金实际上包含了房产税在内，所以说这种情况下再去征收房产税是不公平的。

但是对于这种期限届满的房产，我建议干脆一步到位直接征收房产税就行了，这就把到底续期续多久、如何缴费等问题统统解决掉了。而且这样还有一个好处，就是避免了房屋所有权无期限和土地使用权有期限的矛盾。有些老师提到了续期应当续多久、续几次。但不管怎么讨论，可能都有其不足。

实践中，农村集体土地不可以转让，但是房屋可以继承。房屋只要不塌继承人就可以住，房子一坍塌，集体就要收回。所以我们会看到继承人已经进城了，又不想丧失房屋所有权，就不停的加盖或加固。这种局面显然有悖物尽其用。所以我建议干脆直接房产税一步到位解决问题。这个思路可以进一步拓展，比如对于小产权房，对于集体建设用地上建造、符合城乡规划而且安全上又没有任何问题的房屋，我们也可以采用这种思路。不再搞什么征收、交出让金，而是通过房产税解决问题。