改革开放以来，我国一直面临税收优惠政策尤其是区域优惠政策内容过滥、形式过多、种类过杂、“政出多门”等混乱局面。熊伟教授的《法治视野下清理规范税收优惠政策研究》一文，集中关注了这个问题，并为构建一个兼具实质合理性和形式合法性的税收优惠法律体系提出了很好的建议。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将税收优惠的规范管理提升到非常重要的地位，彰显了其法治化前景。以往文章大多从行政管理或者政策效应角度分析税收优惠政策的清理规范问题，而本文则从法治原则角度审视该问题。

改革开放以来，税收优惠繁杂尤其是区域优惠政策过多过滥、税收优惠形式丰富而立法严重不足，税收优惠立法存在诸多缺陷，主要包括结构缺陷、立法模式缺陷、立法技术缺陷以及利益平衡缺陷。面对过于泛滥的税收优惠措施，哪些需要清理和规范，清理和规范的标准是什么，清理规范的法律形式如何选择？

从法治原则的角度看，量能课税、合比例性、税收法定等原则已经形成稳定的规则体系，可以在清理规范税收优惠政策方面发挥重要作用，但是这远远不够，还需要考虑各种税收优惠文件的效力依据，才能构建一个合理合法的税收优惠法律体系。

量能课税要求在税法上平等对待，即具有相同税收负担能力的人负担同样的税收；不同税收负担能力的人，只负担与其税收负担能力相适应的税收。在现代税制中，收入、所得、财产往往是衡量税收负担能力标准的最直接的指标，分别对应流转税、所得税和财产税。量能课税不仅仅是宪法平等原则的体现，是税收公平理念的要求，也有利于维护税法的统一实施，清理规范税收优惠政策。

当税收优惠与量能课税相左时，要想获得其正当性，必须论证该项优惠政策既有正当的政策目的，又有实现目的的合适手段，还有良好的实施效果。比例原则由适当性原则、必要性原则和均衡性原则组成，在宪政体制下，比例原则可以有效地限制国家公权的行使，达到最大限度地保护公民私权的目的，并且通过利益衡量的方法，在公共利益与私人利益之间妥善协调。借助比例原则，税收优惠因正当性而界分为两类：符合比例原则的正当性优惠和不符合比例原则的非正当性优惠。不同的税收优惠政策，合比例性的程度不一样，从正当性角度而言，清理规范的思路也应该有所区别。符合比例原则的税收优惠应当保留；即便有不规范之处，对其进行规范化管理便可。对于非正当的税收优惠，因其对税制不公和量能课税的侵害程度不同，也应区别对待。

税收法定主义主要涵盖立法和执法层面。就税收立法权的分配而言，排除政府对课税要件的制定权，遵守“法律保留原则”，构成税收法定主义的内核。税收法定主义为权力运行划定了边界，任何主体都不得随意越界。凡违背税收法定主义的，即属于非法的税收优惠政策，必须列入清理规范之列。

一方面，要按照量能课税、比例原则和法定的要求清理税收优惠政策，在此基础上，将其统一由专门税收法律法规规定；另一方面，也要考虑如何完善税收优惠立法，使之形成科学规范的法律体系。

本文对于如何清理税收优惠政策，既从现有的法律原则出发，又吸收新的经验和观点，给我们很大的启发，同时本文并没有局限在我国，在解决相关问题的时候顾及到国际规则的制约，更有大局观念和国际化视野。

（本文作者：王凤宇，本网原创作品，未经授权不得转载。）

原文链接：法治视野下清理规范税收优惠政策研究