我国的国家股东人格化构建模式是“国家所有、分级代表”的模式，“分级代表”的关键在于确定代表机构和国企的行政级别，国务院设立的国资委为中央级的国企股东代表，各省市设立的国资委为省级国企股东代表，依此类推。“分级代表”模式下，国家股东代表制度存在下述缺陷：

（一）股东权利与行政权力并未区隔

在国家股东代表机构——国资委的性质定位上，我国一直致力于将其打造为“纯粹的出资人”。然而，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国资委实际上是集履行出资人职责的机构、国有资产监督管理机构和国有资产监督管理规则制定机构三重身份于一身的“超级出资人”，既行使股东私权利，又行使行政机关公共管理权力，还行使国有资产监管及规则制定权。实际上，这种政企不分的痼疾是由于顶层制度设计上既要求行政机构减少或避免干涉国企具体经营，又赋予行政机构以参与国企重大决策、选择管理者等权利使然。

（二）国家股东代表的确立标准并不合理

国资委是否是国家股东的唯一代表，在我国立法上模糊不清。国资委设立前，我国有多个机构分别作为代表行使国家股东职权，国资委设立后，尚有其他机构也对部分国企行使代表权。同时，国资委垄断国家代表权，其是否可以胜任我国如此众多且分布行业广泛的股东代表需求，以及其是否可以适应国企分类改革需求，显然还存在较大疑问。

（三）国家股东代理链条复杂且较长

国有企业的委托代理体系复杂，存在多个层面，由人大、政府、政府具体职能部门、企业经营管理人员等层级构成，比一般企业的结构要复杂的多。国有产权的这种冗长的多层代理链条，使得委托人与代理人身份变得模糊，同时带来了委托人对代理人监管的困难。此外，由于行政管理体制的层层审批特质，使得国有企业难以根据市场供求状况做出灵活快速的反应，导致了效率的低下。

（一）国家股东人格的代表化构建

代表化是国家股东人格化构建不可或缺的环节，由于“全民”的广泛性以及“全民”产权的不可分割性，“全民”事实上不可能直接成为国企股东，其意志仍需代表者来行使。我国目前选择了“全民—政府—政府专门履行股东职责机构”的代表化路径，这一路径在现行的宪法体制内具有合理性。在代表机制被合理构建的基础上，国家股东代表化是目前解决全民所有者虚化问题的最优选择。

（二）国家股东人格化的内外区分构建

在一般的商事领域，股东的构建是股东内部的事务，与所投资的企业无关，系内部的封闭性行为。但国家股东与国企的关系不可类比此类关系，出于监管的需要，在公益类、合理垄断类以及商业功能类的国企中，国家股东的人格化构建还需要考虑其外溢性问题。因此，国家股东的人格化构建，应当区分国家股东的内外部，并考察国家股东所投资企业的具体类别，而予以分别对待。

（三）国家股东权能行使主体的多元化构建

国家股东承担着维护全民利益、保障社会公共利益、保证国家战略实现等超过企业经营效益等任务，同时其投资行为又体现了追求利益最大化的私人性，这使得交由一个主体行使国家股东的全部权能，难以在该主体内部形成协调一致的行动。因此，因应国家股东的多重属性，就需要设置不同的股东权能的行使主体。

（四）确立“国家所有、分层代表”的模式

我国应当确立“国家所有、分层代表”的模式，根据分类改革及政企分开的基本原则，从国企外部到国企内部，分层设置股东代表，由不同层面的股东代表分别代行国家股东的权利与义务。理由在于：第一，满足政企分开的原则。在负责国企监管的行政机关与国企之间再设立一个夹层，将行政机关与国企隔离开，可以实现政企分开的目的。第二，满足国企分类构建的原则。分层代表的模式可以根据商业类国企与公益类国企的不同，进而区别其所设立的股东代表。第三，可以确立对国企的有效监管。将国企监管的职权交由下一级的或下一层次的代表实施，能够大大缩短代理链条，实现国家股东代表对国企监管距离的缩短，有利于提高监管的效率。

第一层面的国家股东代表应为政府及其授权机构。为正确履行出资人和监管国有资产职责，还应注意以下问题：第一，在履行出资人职责方面，形成“混合出资人模式”。是否从横向上对于股东代表权限进行分权，不可一概而论。针对需要打造成完全的市场主体并以经营效益为其目标的商业类国企，采国资委集权出资模式，是较优选择。针对不需要市场化并以社会效益为其目标的公益类国企，采双重出资模式，由多个部门分工协作，是更优选择。第二，在监管国有资产方面，政府授权机构可以行使的股权有特殊性，应受到特殊法的规制。国家授权机构对于国有资产支配权的行使，必须得到法律的明确规定，遵守“法无授权即禁止”的规则。第三，应当剥离第一层次出资人的部分职能，使其与监管职能相互协调。在多层次国家股东代表机制下，应当阻却政府权力机构直接对国有企业经营管理的干预，将直接干预国企经营管理的股权交由下一层的股东代表行使。

第二层面的国家股东代表应为国有资本投资运营公司。具有市场化定位的国有资本投资运营公司，可以在具有行政属性的国资委等授权机构与国企之间起到隔离作用，阻止国资委对国企的直接干预。但是，目前的国有资本投资运营公司功能交叉、定位混乱，应当在立法上明确三层股东代表的架构设计，并明确国有资本投资运营公司作为中间层主体的法律地位与职能定位。同时，是否需要设置该种中间层主体，需要考虑国企的不同类型，尤其是要区分商业竞争类国企与其他类型国企。对于合理垄断性国企、公益类国企而言，完全的市场化运作难以实现国家交付的任务，因此国有资本投资运营公司这种中间层的设置应当主要针对商业竞争类国企。

这一层次的股东代表是这两层面的股东代表委派到国企中，代表前两者出任在国企内部的产权代表，与前两层面的股东代表的关系属于委托代理关系。在产权代表选任的问题上，实践中行政性委托与市场委托两种情形皆存在，主要以行政性任命为主。由于国有资产的经营关乎全民和国家的公共利益，需要符合国家的战略要求，因此在委托代理人或代理人转委托时，选聘方式与选聘条件应当受到一定制约。在行政性委托与市场委托之间，通过市场委托选聘的职业经理人不仅专业能力更强，而且严格履约的动机更加强烈，因此，应当破除国企领导的行政级别观念，去除行政级别的限制条件，通过市场化机制选聘国企各层次的领导。

我国国家股东人格化构建在“国家所有、分级代表”的模式下展现出政企不分、权责不明、拥有超越一般股东权能的“超级股东”等问题，有必要重构国家股东人格化模式，将国家授权机构设置为第一层次国家股东代表，将国有资本投资运营公司设置为第二层次国家股东代表，将国企内部的国家产权代表设置为第三层次国家股东代表，以实现政企分开、分类治理、股东权能多元化行使、行政监管与权益监管分别行使等多重混改目标。

（本文文字编辑王懋祺。本文未经原文作者审核。本文为中国民商法律网“原创标识”作品。凡未在“中国民商法律网”微信公众号正式发布的文章，一律不得转载。）

文献链接：《论混合所有制下国家股东的人格化构建》