内容
（一）惩罚性赔偿金收归国库的实践样态与理论困境
目前法律对于消费公益诉讼惩罚性赔偿金的归属和分配机制尚无明文规定，收归国库是目前最为普遍的一种做法。对于其合理性，主流方案是将惩罚性赔偿认定为一种公法债权，故在资金归属上可与行政罚款和刑事罚金作等同处理。但批评意见提出，这使得本属于消费者的惩罚性赔偿请求权将被变相国有化。我国的惩罚性赔偿制度舶来自美国法，对于惩罚性赔偿金的归属与分配机制，美国法发展出了独特的数额分享制度，赋予政府掴取胜诉判决中部分惩罚性赔偿金的权力。我国的消费公益诉讼实践强调公权力对惩罚性赔偿金的管理，与数额分享制度存在共性，故有进行比较考察的必要。
（二）数额分享制度下惩罚性赔偿金收归国库的理据
在美国上世纪80年代兴起的侵权法改革运动中，大量司法判例对巨额赔偿金的支持引发了声讨，学界和实务界提出惩罚性赔偿金在扣除补偿性赔偿金及律师费等诉讼费用之后应归国家所有。随后，美国数个州相继通过立法或判例创制了数额分享制度。
数额分享制度要求原告不得享有惩罚性赔偿的全部金额，胜诉判决支持的惩罚性赔偿金应扣除一定份额上缴给州政府。各州对资金管理和分配的方式分为以下三种模式：第一种是不区分资金具体用途，统一收归至州政府设立的一般基金或州政府国库；第二种是汇入补偿刑事犯罪被害人的专项基金；第三种是汇入补偿侵权行为被害人或援助贫困诉讼当事人的专项基金。三种模式的功能侧重也各有不同。在第一种模式下，被分享的惩罚性赔偿金旨在充实财政收入；在后两种模式中，被分享的惩罚性赔偿金则用于实施特定的政策目标或者建设公益事业，其理据在于惩罚性赔偿的功能是保障社会利益。
数额分享制度在司法实践中也遭遇了违宪审查，主要争议为是否违反美国宪法的征收条款、禁止双重危险条款以及过度罚金条款。尽管遭遇过合宪性危机，美国迄今为止依然实施数额分享制度的州在法律和司法实践上大体上能肯认并维持这一制度的正当性，学界对数额分享制度也形成了以下共识：惩罚性赔偿的两大核心功能即惩罚和威慑体现了对社会效益的追求，将一定比例的惩罚性赔偿分配给能够代表社会利益的机构，不论是收归国库还是汇入特定基金，不仅能够降低原告提起惩罚性赔偿诉讼的投机性，并且在资金的使用上能更好地服务于社会。政府有权分享惩罚性赔偿也是基于惩罚性赔偿的公法属性（准刑事特征），因而在程序和实体两个方面都应受到宪法规范的约束，但数额分享制度均能满足相应的要求：在程序上，数额分享制度并没有赋予政府诉讼当事人的资格，政府没有直接参与惩罚性赔偿民事诉讼，因此没有发生重复的刑事或准刑事追诉；在实体上，被分享给政府的赔偿金既不属于原告的财产权，也没有加重被告的法律责任。
（一）公共执法模式下惩罚性赔偿金收归国库欠缺合法性基础
我国将消费公益诉讼惩罚性赔偿金收归国库能否获得同样的正当性，需要考察其是否与公法体系相抵触。需注意，数额分享制度以惩罚性赔偿的私人执法模式为基础，没有改变惩罚性赔偿的私权性质，而我国的消费公益诉讼创设了一种惩罚性赔偿的公共执法模式，与数额分享制度相比，存在以下特点：一是公权力主体直接作为原告参与诉讼；二是惩罚性赔偿请求在较大程度上依附于刑事指控；三是作为权利人的消费者不参与诉讼，也无法分享胜诉赔偿金。相较于美国，我国的收归国库模式面临的质疑更多。以禁止双重危险条款为例，收归国库模式使得实体上惩罚性赔偿与罚金刑别无二致，在程序上公益诉讼被告也没有获得刑事诉讼被告的各项权利。
实际上，美国之所以发展数额分享制度，是为了平抑惩罚性赔偿金的畸高现象。这种功能异化现象在我国鲜有出现，相反，我国在食品安全领域大力推动惩罚性赔偿公益诉讼的现实基础是传统私人执法模式的失灵，惩罚性赔偿的惩罚和威慑功能难以有效发挥，故须通过公共执法模式补强，但这种基于实践需求的自发尝试面临大量合法性问题。因此，数额分享制度不能直接作为法律移植的“模板”以证成我国收归国库模式的合法性，不过其背后的分配正义理念值得借鉴。
（二）公共执法模式应以分配正义作为价值指引
拉德布鲁赫首次将分配正义作为社会法的价值基础，他提出财产自由是社会强势者的支配自由，社会弱势者处于被支配的依附地位。社会法旨在打破这种形式平等，将具有社会联系的集体作为社会法基础。在社会法领域，公法得以介入私法关系救济社会弱势群体并限制社会强势群体。在政治哲学领域，多元主义分配正义认为作为分配正义对象的社会善品应根据不同的实践场域确立不同的分配原则，因此具备一定社会意义的共同体划定了分配正义的主体范围。在社会福利与安全这一领域，分配正义要求善品应提供给需要的成员。
在公共执法模式下，惩罚性赔偿金的归属和分配可以作为一个新兴的社会法论题，现代分配正义强调特定社会领域的共同体概念，以弱势群体或特定成员身份作为社会福利或社会保障的对象。围绕分配正义理论，消费公益诉讼惩罚性赔偿金的分配需要厘清以下问题：（1）消费公益诉讼是否具有一定社会领域的共同体特征；（2）成员资格和分配依据应当如何界定；（3）共同体具有何种产权形式；（4）国家需要担负何种职能。对第一个问题，基于公益诉讼“共同体主义”的政治哲学基础，惩罚性赔偿消费公益诉讼可视为一种保障受害人群体利益的共同体，应以法院和检察院为代表的公权力组织和责任人、受损群体共同划定消费公益诉讼共同体的范围。
（一）权利界定：社会补偿
从加害行为这一端来看，因不法行为而被提起惩罚性赔偿消费公益诉讼的企业大都同时构成行政违法或刑事犯罪，加之食药品在市场上流通的扩散特性，受害群体数量较大，已经不亚于公害事件。犯罪行为与公害事件中的被害人通常由社会补偿制度加以保护。社会补偿是指在特定原因下向个人提供一定给付以弥补其损失的社会保障制度。在共同体责任和社会连带等理念下，对于意外事件、犯罪行为等特定因素给个人造成的损害，依托民事诉讼的侵权法救济往往耗时耗力，社会补偿将其转化为社会共同体的负担，能够对被害人提供及时的保障。
鉴于国家力量对消费公益诉讼惩罚性赔偿的政策推动和积极行动，受害群体的补偿性损害赔偿请求权具有演化为社会补偿权的正当性基础。一是依靠个人起诉的民事救济手段在剥离惩罚性赔偿的激励机制后更加难以发挥作用，社会保障法的勃兴即为弥补侵权法的救济功能，通过对损害迅速、确定的救济填补以民事诉讼为中心的传统赔偿制度的效率缺失。二是在比较法上有刑事犯罪被害人补偿制度、公害补偿制度等相近制度可资借鉴。建立消费者的社会补偿权还能够纾解征收合法性的困境，国家“征收”了消费者的惩罚性赔偿请求权，就有义务实现对消费者的补偿性赔偿。但国家不垄断惩罚性赔偿请求权，私人执法模式和公共执法模式将并行。在公益诉讼发动前，应鼓励消费者主动维权，私人诉请的惩罚性赔偿完全归于私人所有；在公益诉讼发动后，应不再受理消费者因同一加害行为而另行提起的惩罚性赔偿民事诉讼。
（二）权属安排：社会产权
在我国的公共执法模式下，对惩罚性赔偿金的管理模式主要依托公共财政制度，按照是否限定资金用途区分为统收统支和专款专用两类。专款专用模式下，有两种财政工具可加以调整：一种是财政专项资金，二是政府性基金。但囿于我国目前的财政法治水平，不论是通过财政专项资金还是政府性基金管理惩罚性赔偿金，都需要以优化和健全现有财政制度为前提，而财政法治化对制度约束的刚性要求又会与惩罚性赔偿金的灵活分配产生矛盾。作为财政收入的惩罚性赔偿金在权属性质上等同于国有资产，也难以体现消费公益诉讼惩罚性赔偿的社会属性。
在社会法中，除了由政府负责、公共财政负担的社会保障模式之外，还有社会力量广泛参与和提供公共服务的情形，此种模式下，社会组织的财产也是专用于社会公共事业，被称为社会产权。社会产权不适用国有资产规则，但适用社会法上的特殊财产规则。由社会产权所界定的惩罚性赔偿金符合多元共治的要求，且因为不再具有公法债权属性，能够纾解一事不二罚的合法性难题。具体进路上，消协适合作为惩罚性赔偿金的管理机构，但鉴于消协的半官方性质，其经费开支也要纳入国家财政统筹，因此更合理的组织形式是由消协组织设立基金会或公益信托进行管理。
（三）国家职能：能动司法
在社会法视角下，消费公益诉讼可作为一种特殊的社会权利保障机制，即通过司法机关的能动司法积极管理惩罚性赔偿金的归属和分配，保障和救济消费者的社会权利。参照社会补偿理论，消费公益诉讼惩罚性赔偿金应作为消费者补偿权的资金来源，分配给食药品安全事件或类似大规模消费侵权事件的受害者。这一事项的审理贯彻协商性司法理念，即由公益诉讼的多方主体开展对话共同协商，因地制宜地确立惩罚性赔偿金的管理模式和分配方案。在偿付消费者的程序设计上，应尽可能地减少当事人的维权成本。
司法实践中直接将惩罚性赔偿金收归国库的通行做法凸显了公法债权理论的窠臼，存在一系列合法性难题。引用分配正义和社会法理论，可对惩罚性赔偿金的分配依据、管理模式和职能主体予以界定。首先，对消费者损失的救济应确立社会补偿权，惩罚性赔偿金的分配应优先满足消费者社会补偿权的实现。其次，惩罚性赔偿金的权属应明确为社会产权，为弥补政府主导模式的不足，可考虑设立基金会或者公益诉讼信托作为惩罚性赔偿金的组织管理形式。最后，惩罚性赔偿消费公益诉讼应明晰相关主体在管理和分配问题上的职能，建立高效的分配程序。
