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民事法学|王伟、杨慧鑫:民法典:优化营商环境的重要法治基础 ——以私法秩序和公法秩序的规制为视角

发布日期:2021/9/25 正文字号:

文章标签:#民法典  #依法治国  #中国特色社会主义法治

导语

      习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调,“法治是最好的营商环境”。法治是市场经济的内在要求,更是市场经济良性运行的根本保障。正所谓,民有所呼,法有所应。每一部法律都有自己的历史任务,都是对时代之问、社会之问的回应,民法典亦应如此。我国市场经济处于高速发展的阶段,优化营商环境是增强市场活力、稳定社会预期、应对经济下行压力、促进就业的有效举措。民法典通过弥补法律空白、协调法律冲突、梳理并确立各类民商事法律制度,对此作出了回应。如习近平总书记所指出的,“民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位,是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律。”作为社会生活的百科全书,民法典通过规范私法秩序、廓清公权力边界,推动了营商环境的法治化。

内容

一、良好法治秩序:优化营商环境的法治要求

“营商环境”一词起源于世界银行集团国际金融公司的“Doing Business”项目调查,始于2002年,通过对各经济体营商人士进行问卷调查,评估企业生命周期内所适用的法律法规,全面收集并分析定量数据,从而实现对各经济商业监管环境的比较。世界银行在对一国的营商环境进行评价时,主要涉及11个一级指标,包括:开办企业、办理施工许可证、获得电力供应、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、进行跨国界贸易、执行合同、办理破产以及劳动力市场监督。2019年10月23日,世界银行发布 《2020 年营商环境报告》,报告显示,我国营商环境的世界排名为第31位,比上一年度上升了15位。

国务院于2019年10 月23日发布了《优化营商环境条例》,以专门立法的方式为市场主体和经济提供制度保障,这也标志着我国正式从国家层面开始对国内营商环境的法律制度进行顶层设计。就中国的语境而言,营商环境是指本国企业在当地经营过程中所处的立法、司法与执法环境,具体包括企业从开办、运行到结束全过程所需遵守的法律规范的具体内容、行政机关效率和司法效率。随着简政放权、放管结合、优化服务改革的持续推进,我国营商环境实现了大幅度的改善,从中央到地方都在进行营商环境优化的推进和落实,推动服务型政府的转变和现代治理的实现。市场经济的平稳运行和优化营商环境的一系列改革和创新实践,对相关法律制度提出了要求。

优化营商环境是新时代法治建设的重要任务,法治在其中担当重任。正如卓泽渊教授所言,“如果说大规模的立法是伴随交换意义的市场出现而产生的,法治则是随着经济的高度市场化而逐步创新形成的。市场经济是法治形成的经济基础,经济的市场化是法治国家建设的经济动力。”市场经济的发展对法治提出了更高的要求。民法典的编纂和实行,强化了民法作为市场经济基本法的地位,为实现国家治理体系和治理能力现代化提供了重要的法律基础。

优化营商环境的法治要求,集中体现在公法秩序和私法秩序这两类秩序的规范方面,涉及民、商、官三大类主体,以及三类主体构成的五对关系,即民与民、商与商、民与商、民与官、商与官。其中,私法秩序是首要法律秩序,这既是市场经济的运行基础,也是市场经济的法治基础。私法秩序主要包括民事主体之间的民事交往关系如物权、婚姻、家庭、继承等关系;商事主体之间的关系如法人组织的规定;民事主体与商事主体之间的关系如经营者的诚信义务和消费者权益保护等。至于公法秩序,哈耶克曾在论述经济政策与法治的关系时提出,“经济活动的自由,是指法治下的自由,而不是完全不要政府的行动。”因此,优化营商环境语境下的公法秩序主要包括政府与民商事主体之间的关系,即民法典为公权力的运行提供相应的法律依据,公权力应当尊重民商事主体的人身权利和财产权利。

二、民法典是优化法治秩序的基础性法律

“立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”法治化的营商环境需要有科学的立法,而作为推动市场经济发展的基础性法律,民法典确立了调整经济关系的各项法律制度及其规范,为我国市场经济的高质量发展和营商环境的改善提供了制度供给和法治保障。实施好民法典是发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度的必然要求。

世界银行《2020年营商环境报告》中列举的中国创纪录的8项营商环境改革中,具体的二级指标包括将公司印章发放完全纳入企业注册登记一站式服务;精简办理接电流程,提高电费透明度;对小企业实行企业所得税优惠政策,降低某些行业的增值税税率,加强电子化纳税申报和缴纳系统。世界银行在对各国的营商环境进行评分时,法律制度是否完善是其评估内容的重要参考因素。我国民法典的编纂和实施对国内长期以来形成的商事活动规则和实践进行了总结和整理,弥补了很多法律空白,对以往单行立法间的矛盾进行了调和,并新增了很多新的法律规则以适应高速发展的数字经济,对我国法制的完善有举足轻重的作用。

私法秩序是市场经济的法律基础,而民法典则为市场经济下私法秩序的构建提供了法律支撑。在公有制之下构建适应市场经济发展要求的私法秩序,需要重点强调两个方面的内容:一是对公权力的有效约束;二是国企运行符合市场经济法治规律。民法典正是通过对私法秩序和公法秩序两个方面的规范,从而达到保障市场经济平稳运行、保障营商环境法治化的目的。一方面,民法典优化了交易和投资环境,有利于营造良好的私法秩序;另一方面,民法典则为公权力的运行提供了基本遵循,有效规范了公法秩序,进一步廓清了政府和市场、政府和社会之间的边界。作为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要法律,民法典为构建法治化的营商环境提供了非常重要的法治基础。

三、民法典是构建良好私法秩序的基石

市场是资源配置的决定性力量。依靠价格规律和竞争规律来促进经济社会的发展是市场经济的必然要求。这就决定了市场经济要想稳定运行,首先要营造良好的私法秩序,能有效调整和保障私法主体的人格权利、民商事活动的安全便捷、民商事行为的规范有序以及资源要素的配置流动等。以民法典为核心的私法体系,以私权利保障和当事人自治为基本理念,通过调整社会个体成员之间的关系、优化交易和投资环境,从而营造良好的私法秩序,为营商活动创造市场化和法治化的良好环境。民法规范是商品关系稳定和发展的重要条件。马克思在谈到交换过程中形成的商品关系时曾指出,“商品不能自己到市场去,不能自己去交换。因此我们必须寻找商品所有者……可见,他们必须彼此承认对方是私有者。”换言之,商品交换和流转关系要顺利进行下去,有三个基本要求:第一,需要有独立的商品监护人即所有者;第二,商品交换者必须对商品享有所有权;第三,商品交换者意思表示必须要一致。与上述商品交换关系稳定进行所需的三个条件相适应的是,民法典形成以人格权法、物权法、合同法三大核心制度为基础的民法体系,以有效调整和保障人、物和交易关系,从而构建了良好私法秩序的基石。

(一)捍卫人格利益

民法典开宗明义宣示民事主体在民事活动中的法律地位一律平等,并强调意思自治原则的重要性。现代民法确立了人格权,使得人人都可以享有平等权利,为市场交换奠定了人格自由的基础。民法中的侵权责任法,则为保护人们的人身安全和财产安全提供了相应的权利救济。

对人格利益保护最大的创新和亮点在于将人格权独立成编,它在体系上是一个重要创新,在制度上则突显了我国对人格权保护的高度重视。这不仅是对人格权保护发展趋势的顺应,更是对中国经验的总结,以构建完整的人格权规则系统与制度体系。人格权的相关规定,为具体的民事活动提供了周全的行为规则,也为法院审判提供了详细的裁判规则。民法典中与人格权相关的规定,是对个人自由和平等的保障,是保护所有民事主体人格尊严和人身自由的法律系统。人格权赋予了每个人平等、独立的人格,使得人们在投资和交易过程中,能够摒弃暴力、强权和行政控制,从而在各主体之间展开平等的交易。

正视人格权本身具有精神利益和财产利益的双重属性,许可使用人格财产权益,是对传统人格权单一论理性认识的再发展。随着经济和商业的发展,明星代言和冠名类的商事实践的大量出现,使得人格权和财产权的结合变得尤为密切,民法典首次承认人格标识的商业化利益,突破了以往民法对人格权的束缚。此外,人格权编新增了许多新的规定,强化了对人格利益的保护。例如,新增了死者人格利益保护的规定,有利于对死者人格和遗属财产利益的保护。还新增了姓名权、肖像权、自然人声音等保护规则,细化了名誉权的相关规定,这对迅猛发展的文娱行业经济有着举足轻重的规范作用,有利于行为人认识其行为边界,减少侵权行为的发生。更重要的是,民法典强化了隐私权和个人信息保护,这是大数据时代每个人都极为迫切需要的法律保障,在直面社会热点问题的同时,为未来的个人信息保护立法提供了基础性规范。

(二)保护财产权利

产权制度是现代经济的基础,是商品得以交换的基础。民法的所有权制度直接反映所有制关系,并和商品关系有内在的联系。民法典通过对物权相关法律制度的梳理和更新,强调了产权的平等保护,促进了要素的配置流动。物权法律制度通过确立和保护所有权、用益物权等财产权,来调整物的归属、支配和利用关系,确保了交易关系的静态安全,保障了交易的稳定形态。

保护私权是民法的基本立场。物权编明确规定保护一切市场主体的平等法律地位和发展权利,国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护。除了对典型财产权进行规定外,民法典还在区分国家所有权、集体所有权和私人所有权多元结构的基础上,对不同所有制形式下的产权予以平等保护,有助于保障不同主体尤其是中小企业和民营企业在社会主义市场经济中的平等地位,完善产权规则,为各类市场主体稳定市场预期,有助于形成权利平等、机会平等、规则平等的营商环境。例如,物权编重点完善了农村集体产权相关制度,与新修订的土地管理法进行了衔接,完善了征地补偿制度和土地承包“三权分置”制度,促进要素的配置流动,进一步推动我国农村土地经济的发展。为回应社会热点问题,完善了建筑物区分所有权制度,强化业主对共有部分共同管理的权利。另外,物权编增设居住权这一新的用益物权,以满足特定人群的居住需求,并强化了不动产登记的风险防范功能。

为改善融资、投资环境,民法典进一步完善了担保物权制度,明确了实现担保物权的受偿规则和清偿顺序。民法典的物权编正式承认了流押、流质的合法性 ,承认了融资租赁、保理、所有权保留等非典型担保合同的担保功能,并优化了担保物权登记制度,有助于发挥各类资源和财产的担保功能,便利市场主体通过金融市场获取信贷。民法典充分尊重了我国长期实践中形成的担保规则,有利于企业信贷活动的开展,有助于破解中小企业融资难困境。世界银行在评估营商环境时,“获得信贷”是一项重要的指标,物权编的相关规定为中小企业融资提供了法治基础,将会给我国的营商环境带来很大改善。

(三)维护契约关系

“合同执行”作为世界银行评估营商环境的指标之一,是对一国内民商事活动交易安全的衡量。合同执行的良好与否能够反映法律制度对合同效力及履行的规范程度、行政机关和司法机关对合同的保护力度。

正如马克思所说,“流通是商品所有者的全部相互关系的总和” 。而民法中的合同制度便是商品交换在法律上的表现。我国民法典合同编在充分吸收合同法及相关司法解释的基础上,从便利合同订立、促进合同有效、规范合同内容和维护合同履行等基本立场出发,构建了相对完善的合同法律制度,以确保交换关系的动态安全。

为回应经济活动的需要,合同编新增了四种有名合同,即保证合同、保理合同、物业服务合同和合伙合同,为这些商事活动提供了明确的法律规则供给。针对社会关注的小区物业服务和管理问题,民法典对物业合同进行了规范,规范物业服务行为和物业管理行为,以提高物业公司的法律意识和规范意识。加强了对格式条款和格式合同的规制,减少合同双方主体经济地位不对等情况下的剥削;完善了情势变更制度,允许当事人在发生不属于商业风险的重大变化时对合同进行重新协商;明确禁止高利贷行为,以保护正常的经济社会行为,维护合同的实质正义。为适应我国蓬勃发展的电子商务和数字经济,合同编完善了电子合同的定立、履行规则,以规范电子交易行为,加强了数字经济下对消费者权益的保护。

民法典赋予了公民更多的行为自由,使其能够在投资和贸易方面更加便利。但同时,民法典也要求公民应当承担更多的责任,例如环境保护的义务和责任,必须遵循公序良俗原则,不得滥用权利等。此外,创设了“好人条款”,鼓励社会帮扶行为,弘扬社会正气,维护社会主义核心价值观。民法典关于诚实信用原则的规定,对于规范交易规则、强化公民对交易的合理预期,增强交易主体的信任基础,继而促进合作具有重要意义。

民事主体制度、所有权制度与合同制度是民法的核心和精髓。民法典对上述三项制度的规范和重构,为市场化法治化的营商环境提供了制度根基。民法典建构的民商事法律制度所体现的市场化取向和时代性特征,便利了商事活动、降低了交易成本,有效回应了优化营商环境的发展任务和时代需求,在优化交易和投资环境方面发挥了基础性的规制作用。

四、民法典是规范公法秩序的基本遵循

保护私权利,约束公权力,是现代法治的重要要求。习近平总书记指出,各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设,要把民法典作为行政决策、行政管理和行政监督的重要标尺,不得违背法律法规随意做出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定 。这深刻阐述了民法典和依法行政之间的关系:民法典对公权力机关的行为导向有着重要的指引和规制作用。民法典作为私权利的宣言书,为行政机关正确处理好政府与市场、政府与社会、公权与私权的关系提供了重要的法律依据。

民法作为私法,其使命在于在一个相互衔接的法律制度中保障个人的自由,保护所有取得的权利及为此种权利的行使、为财产自由和为人格发展领域的不可侵犯制定恰当的规则 。从这个意义上讲,民法典进一步廓清了公权力主体和私权利主体之间的边界 。因此,民法典必然是公权力主体依法行政的基本遵循之一。行政机关应当严格遵循民法典中的相关要求,依法行权,保障市场运行的私法要求。民法典对公权力法治要求集中体现在三个方面。

(一)尊重和保护私权利

私权利是一切政治制度与法律制度的终极目标。民法典的主要功能是为市民社会提供权利保护和行为规则,因此,民法典中的很多规则都是赋权性规范,保护民事权利是其首要任务。公权力的设置与运行是以人身权利和财产权利得到保护为目的的,公法秩序为私法上权利义务的实现提供了救济的路径和保障,因此行政机关在行使行政职权履行职责的过程中应当尊重和保护私权利的实现和享有,从而推动和维护民法典的施行与落实。

一方面,保障私权利是公权力行使的重要目标。权利是权力的价值归属,公权力的设置是为了保障私权利的完整和实现,是为了人民的福祉和安宁,因此,私权利的保障是公权力存在的正当性基础与依据,公权力是保障人民利益的工具。民法典为民事主体设定了广泛的民事权利,如生命权、人身自由权、物权等,这些权利不仅受民法典的保护,也必然受行政法和政府机关的行政保护,民法典的权利设定阻却了政府机构行政行为对民事权利的不法侵害。行政机关在行使职权过程中应当遵循“以人民为中心”的基本原则,严格依法行政以最大限度实现公益保护,防止公权力的异化。

另一方面,私权利的享有与保护依赖于公权力的介入。民众要想享有完整的民事权利,就需要有公权力的介入来解决社会纠纷、保障社会正义。民法典第3条明确规定,民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护,任何组织或个人不得侵犯。该条明确了公权力行使的基本要求,也是国家治理能力现代化中的基本要求。民法典中所规定的行政主体保护私权利的义务,除了规定行为机关应该做什么外,还进一步设置了公权力行使的“负面清单”,列明了行政机关不得为的行为,这些负面清单类条文对涉及民事活动中公权力介入的约束与规范,有效降低了公权力对私权利的侵害。

民法典规定的权利救济体制,为权利主体进行私力救济提供了规则和制度依据,这也正是行政机关的行为边界,要求公法救济与私法救济的协同运行。

(二)依法审慎介入民事权利

“职权法定”是国家机关公权力产生和运行的基本法则,它的具体要求是“法定职责必须为,法无授权不可为”。对于属于社会主体自主决定的事务、由市场调节的私法范畴的事项,行政机关不得任意介入,防止产生公权力侵害民商事主体合法权益的情况。行政机关行为的落脚点是维护公共秩序和公共利益,保护私法主体的合法权益。

民法典中的部分规范,从私法的角度对公权力机关依法执法和履行职责提出了要求。一方面明确了公权力机关在民事活动中的法律地位,另一方面则为行政机关的介入提供私法层面的规则。因此,“把权力关进制度的笼子”不仅要依靠行政法规范,也应当遵循民法典中的相关规定。

例如,一些特定的民事权利,需要经过行政机关的行政程序给予行政确认和登记。民法典中多处规定了行政主体的依法登记义务,包括物权登记、身份登记、工商登记等,不同权利的“登记”产生不同的效力。如不动产、房屋产权等必须经过政府登记机关的不动产权登记,政府应当依法履行其登记职责。民法典第211条至213条列出了不动产登记的积极条件和消极条件,对行政机关的登记审查做出了明确要求。对相关政府部门行使登记职权的要求,是维护交易安全和社会公共利益的重要制度。

此外,政府实施征收征用措施的,应当依法进行,并应当对权利人进行相应的补偿。面对在新闻中频频出现的高空抛物致害事件,民法典也作出了相应的回应,规定行政机关应当承担对高空抛物的调查职责。对于突发事件的应急处置,民政部门应当为居民提供必要的生活照料措施。这些规定,都是从私法的角度对政府的行政行为进行规范。

(三)善于运用私法手段实施管理

传统意义上,政府对经济社会的管理偏好于采用命令、强制和服从等方式。然而,在现代社会,传统的高强度管理手段已不再能够满足经济发展和社会治理需要。使用平等协商、合同机制、竞争机制等横向手段开展纵向经济管理,已经成为政府实施高效治理的重要方式。例如,在生态保护和环境治理中,政府与行为主体签署相应的环境保护责任书,或者构建具有私法意义的生态损害赔偿机制,将有助于改变过去一味地用行政处罚的方式进行生态治理的弊端,使得政府能够以平等协商的方式推进经济社会治理。在事关民生根本的公共基础设施项目的建设方面,例如地铁的修建等需要高投资的项目,运用政府和社会资本合作的方式(PPP,Public- Private- Partnership) 来实施公益项目,可以鼓励私营企业、民营资本参与公共基础设施建设,使得政府的组织管理优势和资本的效率优势得到有机结合。

民法典是私法秩序的基础性法律,是市民社会的行为指引和纠纷裁判规则。作为民事权利的宣言书,民法典进一步廓清了公私之间的边界,公权力主体的行政目的与民法典的要求具有一致性,都以保护好人民利益、维护好社会秩序为其要义。因此,民法典作为行政机关依法行政的基本遵循,通过对公法秩序的规范有效推进了我国营商环境法治化的进程。

五、结语

法者,治之端也。习近平总书记在学习民法典会议上的讲话中指出,民法典对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。完善的民商事法律制度是营造和保障法治化营商环境的基础。党的十八届四中全会决定指出,社会主义市场经济本质上是法治经济。在现代国家,法治不仅体现为法治之“形”,即完备的法律制度;更体现为法治之“神”,即法律得到遵循并能有效调整社会秩序 。民法典回应了市场法律秩序建设和社会主义制度完善的需要,为提高国家治理能力和治理水平现代化提供了工具和制度供给。民法典对民事权利的保障和对公权力介入的必要约束,构建了市场经济运行的法治基础,是对人民需求的回应、对人民福祉的保障。民法典通过对私法秩序和公法秩序的规范和调整,为构建法治化的营商环境提供了重要的法律基础,将进一步推动营商环境的法治化进程。

参考文献

本文原载于《社会治理》2021年第8期。因篇幅所限,注释已删除。
【作者简介】王伟,中央党校(国家行政学院)政法部民商经济法室主任;杨慧鑫,中央党校(国家行政学院)博士研究生。

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